作者简介:陈刚(1973-),男,江苏常熟人,苏州大学后勤管理处会计师,经济学学士。
对 政治与行政二分 的再思考
陈 刚
(苏州大学后勤管理处,江苏苏州215006)
摘 要:政治与行政之分有立法与行政之分的痕迹,有政治思想上之滥觞,在政治行政二分的理论基础上,阐述了行政各主流理论对政治与行政二分的挑战与思考,并结合中国的实际,得出行政学研究的启示,即中西方行政学研究并不具备相同的历史条件,二者的研究范畴并不相同,但我国现行体制下行政学的研究已经完全具备了独立研究的条件。
关键词:政治与行政二分;思考;行政学
中图分类号:D6 文献标识码:A 文章编号:1672 3198(2007)11 0218 02
现代意义的行政学研究在我国仅有20多年历史。这
短短20多年的发展过程中,行政学己经成为一门取得丰硕
成果的学科。特别是最近几年行政学研究发展势头最为强
劲,国内学者对西方行政学的历史如数家珍。然而对于行
政学的一些基本的理论前提研究甚少,研究往往是基于西
方国家历史,对中国现实问题考虑不足,按照西方行政学的
逻辑前提来解决中国行政学的问题这显然是行不通的。1 政治行政二分法的主要理论政治行政二分法的理论一般认为是威尔逊首先提出,后经过古德洛的发挥。但他们并没有具体的描述,仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。严格来说威尔逊,只是提出了政治和行政相分离的看法,并不是这一理论本身。政治行政二分法理论客观上应该由一系列的 小理论 组成,她包含了这一理论本身对于行政管理历史的看法、政治和行政的关系、以及一些明确的理论假设。任何理论的归结在形式上都十分简洁,但是理论本身是由若干内涵和外延构成的,对政治行政二分法的理解持的是一种宽泛的视角,是否正确尚需进行深入的论证。威尔逊认为: 行政机关是政府最明显的部分,他是行动中的政府;他是政府的执行者,是政府的操作者,是政府
最显露的方面。当然他的历程和政府一样的悠久。 。他认
为传统行政研究关注的是政府构成的方式、国家的性质、人
民的主权等等问题。在这一阶段行政学的研究无法摆脱政
治的影响。将威尔逊的这一认识归于政治行政二分法理论
是基于这样的考虑:政治行政二分法的提出并非无源之水,
它是威尔逊在研究行政学历史的过程中对理论的抽象和提
取,因此他对早期政府、行政的理论评价可以归于政治行政
二分法的 大理论 。这样做使得政治行政二分法理论包含
了理论提出的历史,有利用对这一理论的全面理解。2 公共政策研究对于政治行政二分法的挑战德国学者雅斯贝尔斯在!历史的起源与目标∀一书的序言中曾经说过: 人类依靠轴心时代所产生的思考创造一切而生存,每一次新的飞跃都要回顾这一时期,并被他从新燃起火焰。 对轴心时代的回归,这是任何理论都回避不了的,
政策科学的研究也不可能例外,它首先面对的就是如何评价政治行政二分法。公共政策的研究同样批判了政治行政二分法理论。从学科发展史来看,1960与现实不相符的,事实上政府在执行公共政策方面有着很大的主动性,存在着行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时广泛地使用行政裁量行为的情况,而且在政策制定过程中也常常需要对文官加以
咨询,听取他们的建议。有些学者甚至断定官僚处于政策
之中并且在主要的政策中活动。事实上,在日常生活中,官
僚很可能成为我们政策形成的主要来源。他们提出了与威
尔逊、古德诺针锋相对的观点,认为政府最重要的活动就是
公共政策的产出,政府运作的过程也就是公共政策的制定
与评估过程。甚至一些公共政策学家指出,行政活动的全
过程可以表明:一定社会的行政虽然从属于一定社会的政
治,服务于政治,但他们并不是消极地、完全被动地服从,行
政本身就是构成政治的一个重要组成部分,他要求在执行
政治任务的过程中,不断地做出因地制宜的政治性决策,这
些决策同样也是国家意志的体现。同时,在政治活动中,任
何体现国家意志的政治决策,也都要经过一系列信息、咨
询、监督、反馈等行政环节。3 新公共行政学对于政治行政二分的看法20世纪60年代末70年代初兴起的 新公共行政学派 把对威尔逊、古德诺的政治行政二分原则的批判看作是改革当时美国极度腐败的吏治,推行公务员新政策所作的必要的理论准备或舆论支持,是一种策略上的需要,从而否认了政治行政二分原则的科学理论意义。学术界一般认为 明德布鲁克宣言 是 新公共行政学派 诞生的标志,在这份于1971年提出的题为!走向一种新公共行政学:明德布鲁克观点∀的报告中,确实表达了对政治行政二分法的激烈
不瞒。新公共行政学派认为,传统的行政研究是在政治和
行政二分法的原则指导下进行的,从而使得行政学的研究
局限于一个非常狭小的领域,一般研究的焦点放在行政机
关的预算、人事、组织以及大量其他中性的问题,很少重视
和社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等的研究上,#
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使公共行政远离社会危机的处理。由于奉行价值中立的原则,避免对所研究的问题做出价值判断。使得 好 与 坏 、 应该 与 不应该 这样的问题简单化为 效率 与 非效率 的问题。在研究方法上逐步形成了严格的 逻辑实证 的方法。而这种方法只是关住事实,而缺少了价值的判断。
正是基于这样的认识,新公共行政学派认为,政治和行政是不可能分离的,作为行政学的研究者首要的问题是在自己的专业基础之上,对问题做出正确的价值判断。将价值放在一切问题之首。在价值和相应的理性研究发生冲突时要首先保证价值。唯有如此才可以将自己的行政学研究纳入到社会价值体系中,才可以参与到政策的制定和政策的分析之中。弗雷德里克森明确的指出: 政策 行政二分法缺乏一种经验证明,因为很明显,行政管理者不仅要执行政策,而且还要制定政策。政策 行政的连续性更准确地说是以经验为根据的。 因此行政学者不仅仅是学术的研究者,同时也要做社会的改革者。是社会发展的倡导者。那么行政学研究才可以找到一条正确之路。
4新公共管理对于政治行政二分的批评
新公共行政学的批判之声还没有远去,政治行政二分法又迎来了新公共管理理论的批评。新公共管理被认为是对传统行政模式的一次颠覆。众所周知传统的行政模式的两大理论基石是政治行政二分法和官僚制理论体系。新公共管理模式一开始就对其两大基石发起了挑战。在对待政治行政二分法的理论上,新公共管理认为政治和行政实际上是密不可分的。
新公共管理 理论在 新公共行政 强调行政人员的价值取向的前提下,进一步指出了政治对于文官人员的控制的问题。在 新公共管理 看来,传统的公共行政强调政治与行政相分离、公务员保持政治中立、不参与党派竞争、不得以党派偏见影响决策等理论假设是毫无意义的。实际情况是,行政具有很强的政治色彩,公务员与政务员之间的影响是不可避免的。与其自欺欺人的回避这种影、响的存在,还不如正视这种现实。基于这样的看法, 新公共管理 主张对部分高级公务员实行政治任命,从而实现政治对于公务员的部分的控制。让他们参与到政策的制定和政策的研究中来,以保持行政人员的政治敏感性。并承担相应的政治责任。从而在政治行政二分法的问题上,新公共管理旗帜鲜明的提出了政治和行政不可分割的理论。而对于宫僚制理论,新公共管理认为传统的官僚制理论己经不再适合于当代公共行政的发展。他们的主要依据在于, 实践与韦伯的原则总是有出入的,尤其是官僚制在人事制度中的实践所产生的僵化、形式主义较之于韦伯所设想的有过之而无不及,但其精英主义的特征又远不能达到韦伯的设想,这直接导致了该体系的效率降低。 传统组织理论为了统一指挥而建立的等级制度在这一时期反而被人们认为妨碍了组织的沟通与协调。
5政治行政二分法对中国行政学研究的启示我国现代意义的行政学研究严格来讲仅仅是1980年代才开始,在这短短的二十多年的历史中,行政学在我国取得了巨大的成就。翻译出版了一大批行政学相关的理论著作,并在教学和研究上取得了一定的成绩,特别是近年来行政学成了十分热门的学科,有学者将中国自1980年代以来我国行政学取得的主要成就。
同样一个不争的事实是,我国的行政学研究在借鉴西方行政学发展的过程中形成了一种只注重对西方行政学理论的借鉴与引进而不注重本国自身行政环境、政治文化的研究倾向。特别是在对西方行政学的历史的研究中介绍性的研究比较多,而真正的对西方行政学的历史前提,理论逻辑研究相对较少。好在对这个问题目前学术界已经基本达成了统一的看法,学者们开始强调我国的行政学研究必须和中国的具体国情联系起来。
在中华人民共和国不管是政治领域还是行政领域一切都是在中共的领导之下。政治和行政不管是从制度安排上还是在实际层面上都是一种整合的关系。也就是说从 应然 的角度还是 实然 的角度来考察,中国的政治和行政都是一个统一的整体。
结合西方公共行政管理研究的逻辑序列和理论前提,再结合中共领导下中国行政管理研究所要面对的政治和社会环境。中国的行政学研究不具备西方行政学研究的逻辑序列。也不存在行政学研究政党政治环境。
首先,中国的政党制度和西方的政党制度本质不同。西方的政党制度是一个竞争行政性的政党制度.。竞争性的政党制度下,政党的主要目的是通过竞争来实现对政权的控制,公共利益是不可能得到最大限度的维护的。在我国不存在政治和行政相分离的条件,也不需要这样分离。我们政策的制定是体现了党的思想,我们的执行也是在党的控制之下。这是由于中国共产党的先进性所决定的。其次,政府的组织形式的实质不同。西方的政府组织是按照早期分权理论天才设想设计的。中国的人民代表大会和西方的议会有本质的不同
以上分析得出的结论只有一个,即中国的行政学的研究并不具备西方行政学研究的基本前提和西方行政学理论构建逻辑假设。中国并不具备西方的行政学研究的基本前提政治和行政分离的条件,但在现行的体制下行政学的研究已经完全具备了独立研究的条件,因为当前中国的社会结构已经从传统的单一的政府和单位分化成了市场、政府和社会的这样的三元结构,已经出现了 私域 和 公域 之分。因此,无论是主动选择和天然选择,在当前中国的现实条件下完全可以开展行政学研究。
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