江苏省高速公路管理体制探究
发贴人：京沪路政 | 发贴日期：2005-2-1 13:51:31
按照规划，到2010年江苏全省高速公路将达到3500公里。同时，江苏省既有高速公路，又有跨越长江的公路大桥。因此，以江苏省的高速公路管理作为案例分析，对指导我国的高速公路管理具有较好的代表性。
现行管理体制分析：
1、行政隶属制
江苏省采用"专线管理型"的行政隶属体制。各高速公路分散管理。京沪高速公路江苏段由江苏高速公路集团有限公司下设的江苏京沪高速公路有限公司实施运营管理，分为3个管理层次；宁连、宁通公路由江苏省宁连宁通公路管理处负责运营管理；南京机场高速公路由江苏省南京机场高速公路管理处负责运营管理，只有1个管理层次；这1个集团公司和2个管理处行政上隶属于省交通厅。
沪宁高速公路江苏段、锡澄广靖高速公路和江阴长江公路大桥分别由江苏交通控股公司下设的江苏宁沪高速公路股份有限公司、锡澄广靖高速公路有限公司和江苏扬子大桥股份有限公司负责运营管理，沪宁高速公路江苏段有2个管理层次，锡澄广靖高速公路和江阴长江公路大桥只有1个管理层次，江苏交通控股公司行政隶属于省级机关工委。
扬州南绕城高速公路、宁马高速公路分别由扬州南绕城高速公路有限公司和南京市公路管理处负责运营管理，只有1个管理层次，行政上分别隶属于扬州、南京市交通局。
2、效益核算体制
目前，江苏省形成了"事业管理型"和"企业经营型"并存的效益核算体制。由项目公司实施运营管理的高速公路按现代企业制度要求实行"企业经营型"的效益核算体制。其他高速公路采用"事业管理型"效益核算体制。
江苏高速公路集团有限公司和江苏交通控股公司分别代表政府管理政府用于高速公路建设的资金。江苏高速公路集团有限公司和江苏宁沪高速公路股份有限公司已实现了股票上市、发行债券、收购转让股权等资金运作机制。
3、公路行业管理体制
江苏采用"行业归口型"公路行业管理体制。由省交通厅和厅公路局实施公路各行业管理。但是由于每个高速公路管理机构的行政隶属关系不集中，高速公路的行业管理尚不到位。
4、建设管理体制
江苏采用"建管分离型"的建设管理体制。对于省管高速公路，由省高速公路建设指挥部负责建设管理，又由江苏高速公路集团有限公司和江苏交通控股公司两大投资主体负责建设资金的筹措。指挥部与投资主体签订工程建设和资金筹措协议。待高速公路建成后，指挥部将项目交由公司负责运营管理。对于市管高速公路，由各省辖市成立高速公路建设指挥部和项目公司，采用"两块牌子，一套班子"、"领导小组决策，指挥部建设，公司筹资"的办法，待高速公路建成后，才完善项目公司与指挥部负责运营管理。
5、交通管理体制
江苏采用"单一执法"的交通管理体制。路政、运政、稽查人员和交通警察各自单一执法。但是，按政企分开，建立项目法人制以及发达国家高速公路管理情况来看，江苏省的高速公路尚存在以下一些问题：（1）尽管江苏省成立了江苏高速公路集团有限公司，并下设了京沪、连徐、汾灌、宁靖盐、宁宿徐5个高速公路有限责任公司，但是，实际存在江苏高速公路集团公团、江苏交通控股公司、江苏润扬长江公路大桥发展有限公司、苏嘉杭高速公路有限公司、锡宜高速公路有限公司、宁连宁通公路管理处、江苏南京机场高速公路管理处和省厅公路局等8家共同管理高速公路，缺乏真正的集团化统一管理。这样做不利于全省经济效益较差的高速公路的建设，不利于收费、通信、监控3大系统的统筹规划，不利于减少后勤管理机构的精简高效。（2）江苏高速公路集团公司，江苏交通控股公
司以及其他管理机构均代表政府管理政府资金，相互之间的管理职能交叉，需要在政府机构改革后进一步协调相互间的关系。（3）公路局对其他公司（或事业单位）的公路行业管理落实不到位。导致省交通厅的具体协调工作量过多，甚至难以协调。（4）路政管理存在多头委托，企业执法等现象，执法主体不规范。尽管成立了江苏省高速公路路政总队，但难以实施。而且路政、运政和交通安全等执法多头对车主进行管理。（5）高速公路管理基本上集中在省级、难以调动地方政府交通部门等对高速公路管理的积极性。
对远期管理模式的设想：1、建立合理的高速公路管理体制。以现有的江苏高速公路集团有限公司为基础，通过改制、重组宁连宁通管理处、机场高速公路管理处、江苏宁沪高速公路股份有限公司、江苏扬子大桥股份有限公司、江苏润扬大桥发展有限公司、市管的苏州苏嘉杭高速公路有限公司、无锡锡宜高速公路有限公司和市管的其他高速公路项目管理单位，改名为江苏高速公路股份有限公司，实现"集中管理型"行政隶属体制。对全省所有高速公路建设、运营单位实行"企业经营型"的效益核算体制。江苏省交通厅和下属的江苏省交通厅公路局对全省高速公路实施统一的"行业归口型"管理体制。同时，对江苏高速公路集团有限公司的事业计划、预算计划、收费政策的制定等方面实施监督。高速公路建设管理和运营管理一体设置。江苏高速公路集团有限公司作为项目法人，应该从建设开始管理高速公路。根据我国社会主义初级阶段的实际情况，近期，江苏高速公路集团有限公司可以将建设管理委托省高速公路建设指挥部来承担。远期，待社会主义市场经济体系基本建立后，江苏高速公路集团有限公司可以委托有关项目管理公司来进行高速公路项目的建设管理。采用公路、运管、公安3个部门再执法的交通管理体制。对整个高速公路网络统一规划和实施通信光缆、联网收费、计算机网络和监控设备，统一配置服务区、养护工区、养护设备和救援等设备，并从整个高速公路路网来指挥协调各路段的交通运行。2、调整完善高速公路管理机构设置。根据项目法人制的要求，调整现有江苏交通控股公司和江苏高速公
路集团有限公司的职能。江苏交通控股公司代表政府作为股东参与高速公路的管理，主要职能是政府资金的运作和保值增值。江苏高速公路股份有限公司作为政府批准设立的以建设与管理收费高速公路为主要业务的特殊法人负责高速公路的建设、经营和管理。高速公路建设的初期，可以在江苏高速公路股份有限公司的集团化管理下，按高速公路项目设立项目公司进行筹资和建设。待高速公路发展到一定规模后，在2005年左右，要对江苏高速公路集团公司下设的项目进行合并。以省辖市境内段设置高速公路管理处。在2005年左右，建立完善全省高速公路交通指挥调度机构作为江苏高速公路集团有限公司的内设机构。并将高速公路路政、运政执法人员作为省交通厅公路局、运管局派驻企业，与交通指挥调度人员合署办公，待我国交通监理体制调整后，还可以将高速公路交通安全管理人员与交通指挥调度人员合署办公。形成与高速公路管理企业密切联系的综合执法机构。根据高速公路的特点，尽快补充完善高速公路科研试验培训机构。3、建立特许制运行机制。结合政府机构改革，真正实现政企分开、事企分开，取消企业的行政级别，实行企业化的核算机制。强化江苏高速公路股份有限公司负债经营意识，形成筹资、建设、收费、还贷、管理一条龙管理，以降低工程造价，提高服务水平，强调风险经营机制。经行政授权或国家立法特许，进一步明确省交通厅、交通控股公司和高速公路股份有限公司的职责分工。明确江苏高速公路集团有限公司的管理，包括特许的权限，特别的政策和特殊的组织形式。为了维护江苏宁沪高速公路股份有限公司为上市公司的形象，可以在总的摸司框架下，注入优良资产，成为特殊的上市公司。
