大学生村官政策执行分析作者：刘慧来源：《山东青年》2015年第08期摘要：大学生村官政策执行10多年来，改善了基层干部队伍的结构，提高了农村干部的整体素质，锻炼了大学生各方面的能力素质，取得了较好的成效。
但在政策执行过程中，也存在一些问题，出现了执行偏差。
本文从公共政策分析角度，对大学生村官政策执行过程中的影响因素、存在的问题进行深入分析，探讨出进一步完善大学生村官政策执行的建议。
关键词：大学生村官；公共政策；政策执行一、大学生村官政策现状大学生村官，即为了优化村级领导队伍，促进农村经济发展，由政府选派或培养的到农村基层担任村干部的高校毕业生。
江苏省于1995年率先在全国招聘高校毕业生到村任职，之后陆续有个别省市实行“大学生村官”计划，直至2005年6月中共中央国务院办公厅于发布《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，全国大部分省市开始落实大学生村官政策，选聘高校毕业生到村任职。
如今，大学生村官政策得到了广泛落实，大学生村官队伍不断壮大。
据《2014年中国大学生村官发展报告》显示，2013年全国在岗有22万多名大学生村官，预计2015年大学生村官人数将突破40万。
所谓“政策执行”就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程[1]。
大学生村官政策的实施对于统筹城乡发展，优化人才配置，加强党的基层组织建设等方面具有重要意义。
但是在政策实施的过程中，也暴露出了很多问题。
“曲线”就业、水土不服、身份地位确认、待遇和生活保障低使村官士气低落、人浮于事甚至流失[2]。
这些问题严重影响大学生村官政策的有效执行，最终将会对大学生村官的培养以及社会主义新农村建设产生不利影响。
随着大学生村官政策的普及，这项政策能否收到预期效果，已经成为社会关注的热点问题。
本文通过对大学生村官政策执行的影响因素以及存在的问题进行分析，进一步提出解决问题的路径。
二、大学生村官政策执行的影响因素（一）政策本身的完善性。
国内学者谢明在《政策分析概论》一书中，对公共政策给出了如下定义：社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。
许多政策在执行过程中困难重重，无法达到预期效果，在很大程度上是由于政策本身具有缺陷造成的。
完整的政策系统包括政策的正确性、政策的具体明确性、政策建立的理论基础以及政策资源的充足性[3]。
一个良好的政策应该符合相关法律规定，顺应社会发展客观规律，具有切实可行的，明确的、操作性强的目标和措施，建立相应的配套政策以适应瞬息万变的形势，并且具有充足的经费、人力、信息和权威资源。
（二）政策目标群体对政策的接受程度。
一项政策能否有效执行，仅靠政策制定者的一己之力无法实现，还与政策目标群体对政策的接受程序息息相关。
政策目标群体对政策有接受或不接受两种选择，对政策的接受情况又可以分为服从、认同与内化三种状态。
如何促进和保证政策目标群体接受政策，而且能够加以认同和内化，是政策执行需要解决的重点问题。
在大学生村官政策中，大学生本身、当地村官以及广大村民对政策的接受和认可程度对该项政策的执行具有重要影响。
三、大学生村官政策执行中存在的问题（一）政策本身的不完善1、大学生村官身份定位不明确。
对大学生村官身份的界定尚未有精准的定位。
很多大学生村官的自我感受是：“说我们是农民，我们没有土地；说我们是工人，我们不享受工人待遇；说我们是政府工作人员，我们又没有编制！”[5]与此同时，大学生村官也缺乏合法性的支持，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第11条规定：村民委员会主任、副主任和委员由村民选举直接产出。
任何组织或个人不得指定、委派或者撤销村民委员会成员[6]。
现在大学生村官多数担任的是村第一书记或村主任助理，既不是村民，也不是村委会成员，由此导致大学生村官很难进入村“两委”。
2、政策目标不明确。
从表面上看，大学生村官政策的目标很明确，但是深入分析会发现其真正目标十分模糊。
在当前的就业形势下，通过政策鼓励选派大学生到农村工作并不困难，有不少毕业生都在积极争取，但是如何使这些大学生在基层充分发挥作用，在政策上考虑得并不充分[7]。
（二）大学生村官对政策的认同度不高1、大学生将该项政策作为“跳板“。
随着普通高校应届毕业生人数的增多，大学生就业的压力越来越大。
国家和地方对于大学生村官给予了很多优惠政策，比如公务员考试、考研加分，专门为大学生村官设置一些岗位，在各种考试中提供固定比例岗位专门面向大学生村官，村官聘任期满直接转为选调生等等。
大部分大学生选择加入村官队伍是以此为“跳板”，为今后“跳槽”做准备。
2、缺少明确的工作职责。
大学生村官到村后，大多从事一些事务性工作，比如打扫办公室，向电脑中录入信息，做会议记录等。
涉及村情村务的核心工作，他们很少能真正参与进去，使得他们感到工作缺乏挑战性，工作积极性不高。
3、对农村工作和生活的适应性差。
农村是“熟人社会”，许多大学生出生在城市，成长在城市，对农村的人情风俗感到十分陌生，到村工作时常常会有隔阂很深，难以融入之感，这也造成一部分大学生无法适应农村生活，选择提前退出村官队伍。
（三）政府部门在执行政策时存在偏差背离政策初衷。
大学生村官政策的一个主要目标是利用大学生思想的先进性和知识的优势，协助开展新农村建设[8]。
根据政策要求，大学生要到村里工作。
但在政策执行过程中，乡镇政府借调大学生村官从事事务性工作的现象十分普遍。
许多乡镇都是在大学生报道之后，将他们挂名在各村，实际则在乡镇政府工作。
虽然乡镇政府也属基层，但与村里的工作内容和工作方式还有很大差别，导致大学生村官无法得到真正的锻炼。
四、大学生村官政策执行的改进建议（一）进一步完善大学生村官政策1、强化法律保障。
大学生村官政策已历时十几年，但目前尚无一部这方面的法律法规出台，缺少了法律法规的保障，大学生村官在农村事务中的身份困惑将长期存在，各种保障和激励措施也很难到位。
制定大学生村官制度方面的法规，明确大学生村官法律地位势在必行。
2、明确政策目标。
大学生村官计划的政策目标应该更加具体详细，大学生村官能干什么？可以在哪些领域施展自己的才华？大学生村官的到来能解决多少农村存在的问题等。
应综合前阶段大学生村官计划在各地实施的情况，通过调查分析，建立更确切、详细的政策目标。
3、制定合理的选聘计划。
国家将招聘的权力下放到各省市地区，实事求是自行选聘计划规模。
地方要做好实际调查研究工作，控制在岗人数，明确选聘条件，尤其是专业技能、学科知识的要求以及地域招聘的问题。
（二）提升大学生村官对政策的认可度1、引导大学生村官找准自身的工作定位。
引导大学生们提高自身的服务农村的能力，这不只是专业方面的能力，还需要在到农村工作后，树立一种村民意识，把自己作为农村的一员，融入农村生活；其次，在其位要谋其政，安心工作，不断提升自己；再次，摆正心态也是必要的，转变择业观念，认识到工作是没有高低之分的，关键是要适合自己，从而找准自身的工作定位。
2、适度提高经济激励水平。
改变“一刀切”的激励方式，分区域来提高物质激励，提高边远艰苦地区村官补贴标准，包括住宿条件！办公设备补贴等，减少因地区经济差异所导致的不公平感。
激励加强村官间的工作交流，探索解决工作中问题的方法，共享农村工作经验，应选择村官日常工作或生活中普遍性问题以充分调动兴趣，实现交流资源的高效利用。
各级政府要加强人文关怀，使村官在工作中感受到社会的认可和组织的关怀。
（三）政府部门要强化政策执行效果1、提高政策执行人员的素质。
首先，要加强培训，使得政策执行人员在思想上高度重视；同时，政府要通过各种渠道加大对大学生村官政策的解读和宣传；另外，政策执行人员要转变观念，应当按照农村的实际需要，明确大学生村官的任务，并给以实权，让他们真正参与到实际的基层项目中，而不只是作为一种摆设[4]。
2、营造良好的政策执行氛围。
由于到村任职的大学生人年轻，又刚参加工作，即使有工作热情，但缺少工作经验，往往对工作无从下手。
因此，地方基层组织和有关部门要营造宽松的工作环境，既要筑巢引凤，又要为大学生村官的发展保驾护航，使他们迅速掌握农业农村的基本政策和岗位所需要的知识和技能，尽可能在最短时间内了解农村和农民。
（四）为大学生村官与农村村官之间的良性互动奠定基础1、要完善选拔制度，使那些真正熟悉基层事务，有志扎根农村的大学生脱颖而出。
不能简单化地以考研，公务员录用等优惠措施来化解大学生村官的后顾之忧，调动大学生村官的工作积极性需要在基层社会建立激励性的配套保障"促进他们与村干部的主动协作和融入。
给大学生村官建立适合他们创业及发展的孵化器平台及良好的保障机制"将有力地促使优秀的大学生村官稳得住并留得下"进而产生良好的示范效应。
2、健全大学生村官教育培训机制。
大学生村官有知识、有热情，但由于刚出校门，缺乏农村实践经验，要加强对他们的教育培养，切实提高他们的综合素质，使昔日城市大学生，尽快成为新农村建设“领头雁”。
要加强对大学生村官的宗旨教育，教育他们树立正确的世界观、人生观和价值观；要加强社会主义市场经济知识的教育，提高大学生村官驾驭市场经济的能力；要加强政策理论学习，提高大学生村官理解和执行政策能力；要加强法律、法规和各项规章制度的教育，提高大学生村官依法办事的能力。
要创新培训方法，利用本地区农业示范服务基地进行现场实践培训；以大中专院校为依托，以远程党员电化教育煤介为载体，整合利用社会教育培训资源优势，提高培训效果和质量。
3、加强大学生村官熟悉和管理村务党务工作的能力。
随着我国基层民主进程的推进和加快，村民参与村务管理的积极性越来越高，党员对基层干部实行民主管理的愿望越来越强，这对农村基层干部提出了新的要求和考验。
大学生村官要注重培养和发挥自身管理村务党务的能力。
一是要提高做好党务工作的水平，以服务农村经济发展为目标，努力使自己成为理论宣讲员、政策辅导员、活动组织员。
二是要提高民主管理水平，不仅在党内充分发扬民主，而且对事关村民切身利益和涉及村集体利益的重大事情上更要发扬民主，切实加强农村基层民主建设。
三是要加强农村基层各项制度建设，支持村党支部严格按照党章和各级党委政府有关农村工作的各种行政性规定，建立健全村党支部会议制度、村民代表会议制度和村务公开和民主管理等制度，切实加强基层党组织对农村各种基层组织的领导，保持社会稳定，为农村的改革发展创造和谐的环境。
[参考文献][1] 谢明. 政策分析概论，中国人民大学出版社[2] 常海斌，周海川.北京市大学生村官激励机制构建研究.世界农业，2014.9[3] 冯艳娟，梁鹏.我国大学生村官政策执行中存在的问题及其解决对策.洛理工学院报（社会科学版），2011.6[4] 张新文，杜春林.村干部与大学生村官互动模式探究.广西民族大学学报（哲学社会科学版），2014.3[5] 马爱玲.大学生村官计划的公共政策分析.湖南第一师范学报，2009.4，第9卷第2期[6] 莫娇娇.大学生村官政策：管理、政治、法律多远途径的分析.经济研究导向， 2009年第19期[7] 杨少波.公共政策分析视阈下的“大学生村官计划”.金田，总第310期[8] 徐平. 大学生“村官”借调现象分析.人力资源（作者单位：沈阳师范大学教育与经济管理研究所，辽宁沈阳 110000）。
