优化城市功能提升城市能级
作者：陈婷婷
来源：《先锋》2022年第12期
【采访专家】
肖金成
中国国土经济学会理事长，中国宏观经济研究院二级研究员，国家发改委国土地区研究所原所长，中国社科院大学博士生导师。
尹稚
清华大学建筑学院教授，博士生导师。清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长。
为坚定不移贯彻落实党中央大政方针和省委决策部署，成都提出推动“三个做优做强”提升城市整体功能。本刊特邀请城市规划与区域经济研究专家，就成都如何以全面建设践行新发展理念的公园城市示范区为统领，大力推动“三个做优做强”，更好引领区域发展、服务国家战略进行深度解读。
关键词
城市功能
城市功能对于超大特大城市高质量发展的关键作用主要体现在什么方面？检验城市功能与城市发展匹配度的原则或核心指标有哪些？
肖金成
城市功能概括为五方面。第一，集聚功能。集聚更多的产业和人口。城市具有集聚效应，通过发展二三产业，创造了很多就业岗位，现代城市之所以有百万人千万人，是产业集聚带来的，像滚雪球一样，越滚越大。第二，服务功能。人集聚到城市，要生存，不像农村能够自给自足。不仅要生存，还要生活得更好。上海世博会上有一句口号，“城市，让生活更美好”，这就需要健全的城市服务功能。第三，文化功能。除了物质生活之外，城市里的人需要相互交流，要满足城市居民的精神需求。第四，生产功能。城市要生产出很多产品，实现更大区域的商品交换。包括工业产品、服务产品还包括文化产品等，这个功能具有财富积累的性质。第五，生态功能。人集中到一起，生态就变成一种需求，因为人口太多太密集，规模太大，建设
面积占自然空间的比例加大，所以需要生态功能。城市无论大小，这五个功能都要具备，是基本功能。
城市功能与城市规模高度相关。其一，从空间结构来看，如果城市常住人口超过300万或者500万，城市功能就和小城市、中等城市完全不同。空间结构也有很大不同。比如1万人的城镇，前店后厂的空间布局是合理的；常住人口达到百万的城市，就需要功能分区，分为工业区、居住区、商贸区、文化区、生态区、行政区，各种功能区间隔一段距离，相互不干扰，但不能离得太远。城市常住人口达到300万人以上，仅仅功能分区就不够了，要考虑城市管理的需要，实现多中心、组团式、网络化发展。区域经济学有一个概念，叫“反磁力中心”，为解决大城市过于集中所产生的问题，在中心城区之外规划较大规模的新区，吸引中心城区的人口和功能疏解以及集聚外来人口，以抵消城市规模太大带来的“虹吸效应”，防治“大城市病”。如何吸引产业和人口？我归结为4条，即交通更便捷、设施更完善、生态更优美、经济更繁荣。老城要有推力，新区要有引力，这样新区才能集聚更多的经济要素，迅速发展起来。新区不是一个单一的功能区，应是产城融合的，严格来说它就是一个城市，既有第二产业，也有第三产业，还有生活居住都要具备，有了这样的条件，才能实现经济更繁荣。其二，产业结构高度化。城市发展到一定规模一定阶段的时候，第三产业占比超过第二产业，这叫产业结构高度化。现代服务业成为支柱产业，因为土地成本、消费成本高决定了劳动力成本高，工厂等因成本提高会向新区或郊区等更远的地方转移，而第三产业在空间需求不高的前提下，经济附加值高，其比重会不断提高，这就是产业结构高度化过程。其三，辐射带动功能。由于城市规模很大，人口很多，对城市管理的要求提高，数字城市、智慧城市的概念应运而生，大城市还需要发达的公共交通体系。大城市对外的辐射带动功能也体现出来，城市越大，对外的辐射范围越大。其四，国际化功能。首先体现在国际交往，国际航班增加以及国际交流人次数量增加；其次是产品的国际化程度，大量产品出口；第三是出口产品附加值不断提高，跨国公司越来越多。
城市功能和城市发展匹配的原则，就是供给需求平衡。特大和超大城市不能一味追求城市规模越来越大，不能追求区域内“一市独大”，要追求国际化水平不断提高，要增强国际的竞争力和区域的带动力。
尹稚
谈到城市功能有一个绕不过去的历史节点，1933年8月在雅典会议上制定的一份关于城市规划的纲领性文件——《雅典宪章》，它奠定了现在城市的一个基本规划和建设原则，即功能优先。城市功能如果细分可以分很多种，但大的板块可分为四大功能：居住、就业、休闲娱乐，还有交通。这标志着现代化城市的大的功能分类，也是对城市功能关注的主体。对于超大特大城市，由于其规模所带来的，解決问题的复杂难易程度更高，不仅要保障城市每项功能自身的质量，而且功能之间的联系也决定了城市的生产效率、生活品质，功能之间联系随着尺度
的放大也会高度复杂。比如，职住平衡的问题，人与自然亲近的问题，更复杂化的交通的需求问题都出来了，每个功能之间的联系会产生很多不同的、极为复杂的变化。
衡量一个现代城市功能好与不好，主观跟客观评价两个方面都存在，就指标来说，大体集中在五个方面。第一个方面，健康与安全。这是以人为核心的城市的最底层的需求。第二个方面，舒适与便捷。舒适，包括两个方面，分别是物质环境的保障和精神生活的保障；所谓便捷就是方不方便的问题。这些年我们讲15分钟生活圈，讲公共服务均等化，其实都是在改善舒适与便捷。第三个方面，效率与效益。效率是怎么能花更小的时空代价干更多的事。我们讲所谓的“亩产论英雄”问题，它不仅仅指农业，对于城市来讲，效率变得更为关键。每平方公里上可以容纳多少人更为舒适地生活，可以创造多少GDP，可以创造多少就业机会，可以创造多少各种类型产业的增加值，其实都是一种资源利用效率的衡量；另一个就是效益，即投入产出比，投入每1万块钱能够换来多少利润水平，能够换来什么样的生活品质的提升，公共服务水平的提高，健康和公共卫生保障能力的提升等等，当然这个投入产出可能有的直接目的是形成财富积累，有的可能是用投入以后产出的社会效益去衡量。第四个方面，公平与选择。我们讲共同富裕其实讲的是公平问题，同时，我们讲以人民为中心，人民是分人群的，这带来多元化和个性化的诉求，能不能在城市的建设和运营当中都得到充分的满足。第五个方面，城市环境的质量和宜人程度。我们通常讲环境质量是天要蓝、水要清，这是物理性的环境质量，还有一个是宜人环境，既有物理环境的舒适，也有心理层面的，包括这些年我们为什么花那么大力量去抓城市文化建设、城市风貌建设，其实是希望环境不仅仅没有物质性的公害问题产生，同时大家也能生活在一个让人各种感官都是舒适的，更适宜人类生活的环境。
这五大方面指标，是用来衡量城市功能的发育程度和不同城市功能之间的联系的友好性。这两方面如果评价指标都走在前列的话，我们讲的所谓的做大做优做强都涵盖在里边了。比如谈居住问题，城市的保障性住房体系如何？这是居住功能本身的问题。职住平衡问题，有没有比较好的通勤系统，这是如何建立起居住功能跟就业功能之间联系的一种衡量标准。既评价功能本身，也评价不同功能体之间的有效联结，这两个方面都是城市不断提升能级，不断追求高质量的努力方向。
关键词
借鉴经验
我国推动城市高质量发展过程中，
在优化城市功能方面，具有代表性的城市有何可借鉴的先进经验？
肖金成
