美国联邦政府推行绩效预算的效果评价及其借鉴_孙云.pdf

*通信作者资助项目：国家自然科学基金面上项目（71974184），中国科学院青年创新促进会项目（2019158），中国科学院条件保障与财务局委托项目（E 2J 0471601）专题：科技预算绩效评价的理论与实践Theory and Practice of S&T Performance Budgeting Evaluation引用格式：吴丛, 韩青, 阿儒涵. 美国联邦政府科技预算绩效评价的发展演变与启示. 中国科学院院刊, 2023, 38(2): 230-240, doi: 10.16418/j.issn.1000-3045.20230106004.Wu C, Han Q, Aruhan. Evolution trajectory of performance evaluation of the US Federal Government S&T budget. Bulletin of Chinese Academy of Sciences, 2023, 38(2): 230-240, doi: 10.16418/j.issn.1000-3045.20230106004. (in Chinese)美国联邦政府科技预算绩效评价的发展演变与启示吴 丛1,2 韩 青1 阿儒涵1,3*1 中国科学院科技战略咨询研究院 北京 1001902 中国科学院大学 北京 1000493 中国科学院大学 公共政策与管理学院 北京 100049摘要 美国政府绩效评价开始于 20 世纪初期，距今已有 100 余年的历史。

美国联邦政府科技预算绩效评价也在政府绩效评价的大框架下运行，经历了不断丰富和完善的历史演变。

文章以美国联邦政府科技预算绩效评价发展变化为研究脉络，将其历史实践分为探索、形成和发展 3 个阶段：首先，梳理分析各阶段内绩效评价的主要特点与评价方法；进而，通过对 3 个阶段的综合分析，得出反映其底层逻辑的总体特征；最后，立足我国实际，提出我国发展和完善财政科技投入绩效评价的启示。

CICPAwww cicpa org cn预算绩效评价的国际经验与借鉴■陈馨—、引言十九大报告明确提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这一重要论述将绩效管理的重要性提升到前所未有的战略高度，体现了新时代国家治理体系和治理能力现代化的新要求。

2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发，这是我国关于预算绩效管理的纲领性文件，是全面实施预算绩效管理的统筹谋划和顶层设计，是我国新时期预算绩效管理工作的根本遵循。

由此我国步入预算绩效管理全新时代。

当前，我国经济运行延续了总体平稳、稳中有进的发展态势，主要宏观经济指标保持在合理区间，但是经济发展面临新的风险挑战，国内经济下行压力加大。

政府财政收入增幅明显减缓，一些地方财政收支紧张，在这种情况下，加强预算绩效管理，压减一般性支出，把低效无效资金节省出来用于急需的领域，是优化财政支出结构，提高财政资金使用效益的有效途径。

现代预算绩效管理改革始于上世纪八九十年代英国、澳大利亚等国，随后在OECD成员国及其他国家广泛推广实施，并逐渐成为世界性的财政改革潮流。

我国绩效预算是在20世纪传统绩效预算基础上发展而来的，是—种以公共利益为目标的预算方式，有助于提升我国公民的服务意识，进而实现以高效服务为中心的内部控制预算管理方式，克服了传统绩效预算只强调服务管理的缺点，并将服务、管理与控制预算方式结合在一起，使中国式预算成为实现政府正常运行的强有力保障。

因此，预算绩效评价与赋权设计斟酌取舍，成为我国绩效管理的重要影响因素。

二、文献综述Cheryle A Broom(1995)对新绩效预算考核相对成功的国家进行了实践考察；Xiaohu Wang(2000)考察了美国政府实施的新绩效预算评价指标，针对该指标的调查，选取近十年对美国数以干计的人□进行问卷调查研究，调查结果包含一个预算完整过程，该过程包括四个阶段，通过使用绩效评价信息，对国家的预算绩效衡量和执行情况进行了研究。

——摘自于第64次中国改革国际论坛论文集[摘要]：当代美国联邦政府在绩效评估方面取得很大成就，绩效评估理念由效率转向结果、绩效评估制度健全、建构了层级式绩效评估体系、绩效评估指标体系科学、绩效评估与预算高度融合、绩效评估民主化和公开化。

由于政府管理的“公共性”特征、市场经济体制的确立以及WTO的规则和精神，这些为中国学习和借鉴美国联邦政府绩效评估的理念、方法和技术提供了政治可行性、经济可行性和管理可行性。

因此，我们应当树立正确的绩效评估理念以争取广泛的政治支持，同时大力推进服务型政府建设；加快绩效评估的立法建设、推进配套的制度改革、加强绩效评估的民主化以建立和完善绩效评估的制度建设；建立完善的绩效评估体系、设计科学的绩效指标体系、成立专门的咨询协调机构以推进绩效评估的方法和技术。

[关键词]：美国联邦政府绩效评估中国政府启示借鉴自新中国建立以来，政府绩效评估的重心是官员个人层次的绩效评估，政府组织层次的绩效评估一直没有引起足够的重视。

学术界目前对政府绩效评估的基本概念、作用机理、操作原则和实施步骤等也还没有形成共识，对绩效评估的制度设计、方法和技术等微观问题涉猎甚少，而且对国外政府绩效评估的理念与实践也缺乏系统的介绍和研究。

而实践部门对于如何推行绩效评估知之甚少，很多地方政府或部门把经济绩效片面地等同于政府绩效，把绩效评估与公务员考绩混为一谈。

这些都是制约着我国政府绩效评估迅速发展的重要因素。

近年来，组织层次的绩效评估真正引起我国理论界和实践部门的普遍关注，特别是在中央提出了科学发展观和正确的政绩观之后，政府绩效评估和领导干部的政绩考核迅速成为全社会共同关注的一个热点问题。

在此背景下，对政府绩效评估的先行者——美国联邦政府绩效评估的理论和实践进行系统考察，这无疑具有重大的理论意义和现实意义。

本文力图通过对美国联邦政府绩效评估的制度体系以及评估方法和技术进行系统考察，针对我国国情和政府绩效评估实践中存在的一些现实问题，找出我国学习和借鉴美国联邦政府绩效评估理论成果和实践经验的正确视角和基本思路。

美国联邦政府绩效评估的制度基础及其效用分析———兼论对我国政府绩效评估实践的启示盛明科段玉玲（湘潭大学公共管理学院湖南政府绩效评估研究中心，湖南湘潭411105）摘要：政府绩效评估工具之所以能有效增进美国联邦政府公共责任、提升公共部门绩效水平、推进民主行政治理，关键是依赖于美国联邦政府顾客至上理念、结果导向制度、分权制管理体制以及完备的绩效评估制度本身。

这些理念和制度为政府绩效评估体系的有效运行起着基础、激励与保障作用，是联邦政府绩效评估实施的基础、运行的保障、成功的关键。

借鉴美国联邦政府绩效评估经验，不能单纯停留在制度移植与照搬层面，必须着眼于我国政府绩效评估制度基础的短缺，运用系统、反思与超越的眼界，来推进我国政府绩效评估制度基础的夯实与营造。

关键词：美国联邦政府；政府绩效评估；制度基础；行政体制改革中图分类号：C93-03文献标识码：A文章编号：1006-6365（2011）02-0075-06收稿日期：2011-01-15基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目《以服务型政府为导向的政府绩效评估体系建设与机制创新研究》（09YJC810035）；湖南省社科基金项目《服务型政府建设与政绩合法性的现代转型研究》（09YBA141）。

作者简介：盛明科（1979-），男，湖南长沙人，湘潭大学公共管理学院副教授、博士，湖南政府绩效评估研究中心副主任，主要研究方向为政府绩效评估、政府管理创新。

段玉玲（1986-），女，湖南邵阳人，湘潭大学公共管理学院硕士研究生。

伴随着新公共管理运动的发展，美国联邦政府绩效评估取得了长足的发展，绩效评估制度进一步健全，在推进政府绩效改进、公共服务质量完善、财政资金效益提升等方面发挥着积极的作用。

在美国等西方国家政府绩效评估发展示范效应的带动下，政府绩效评估逐步引入我国，逐步形成了诸如“福建模式”、“南通模式”、“甘肃模式”、“杭州模式”等形式多样的做法。

但目前我国政府绩效评估仍存在着一些问题，最为突出的是在引进政府绩效评估工具时，忽视了对西方国家政府绩效评估制度基础的分析和考虑，出现了照搬西方国家经验的做法。

美国政府的绩效评估2010-12-20 第02版：当代世界作者：葛海彦来源：学习时报字数：292620世纪70年代以来，政府绩效评估在美国等西方国家迅速兴起，经过多年发展，已逐步形成一套比较完整的制度体系。

美国政府机构的绩效评估主要体现为以下方面。

一是制定绩效评估计划。

美国政府机构绩效评估计划包括5年“战略规划”和年度“绩效计划”。

战略规划主要包括：（1）陈述政府机构的主要职能；（2）提出政府机构履行职责的总目标和分目标；（3）对政府机构完成目标所需要的人力、资金、信息和其它资源等作出说明；（4）对影响目标实现的关键因素作出申述等。

在“战略规划”的框架下,政府机构还要制定一个年度“绩效计划”。

主要内容包括：（1）确定年度项目和活动所要达到的绩效水准；（2）用客观、可数以及可计量的形式表述年度目标；（3）说明实现年度绩效目标所需要的人力、资金、信息或其它资源；（4）说明用于年度绩效评估的主要手段和工具等。

被评估的政府机构制定出5年“战略规划”和年度“绩效计划”后，要及时报送上级机关并由上级机关进行审查。

得到上级机关批准后，此规划和计划即作为本部门绩效评估的依据。

二是确定绩效评估指标。

美国政府机构绩效评估指标主要包括以下方面：（1）财政指标管理。

包括政府举债能力管理是否符合有关法律规定；退休金管理是否得当，投资有没有如期如数收回；现金管理是否妥当，有无风险投资；政府采购各环节设计和管理是否合理；项目管理是否合理合法，工程招标是否公开公正；《美国政府财会通则》对账目建立和管理的规定是否得到严格执行等。

（2）领导目标管理。

主要包括领导者制定战略规划和年度计划是否科学可行、完成计划所采取的措施是否恰当等。

（3）基础设施管理。

主要包括市政、环保、治安、教育、科技、邮政、传媒等公共事业政策法则的制定、执行是否及时有效等。

（4）人事管理。

主要包括政府雇员的录用、考核、晋升和执行纪律是否公平公正等。

（5）信息管理。

美国政府绩效评估制度及其启示摘要：政府绩效评估作为政府行政绩效的评估活动，已受到各国越来越多的关注，它对改进政府工作方向，提高政府工作效率具有重要作用。

本文在总结中、美两国政府绩效评估制度的基础上，结合中国国情，提出了促进我国政府绩效评估工作的几点建议。

关键词：政府绩效评估制度启示1、引言政府绩效评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。

对政府绩效进行评估，是规范政府行政行为、提高行政效能的一项重要制度和方法。

19世纪末以来，政府绩效评估在美国等一些西方国家迅速发展，已逐步形成一套比较完整的制度体系，在政府绩效评估的研究和实践上，美国政府已经取得了较大的成就。

因此，研究、借鉴美国政府的绩效评估制度和方法对于完善我国政府的绩效评估体系有重要作用。

2、美国政府绩效评估制度美国政府的绩效评估开始于20世纪初，并且，伴随着时间的推移，绩效评估运动在美国不断地扩展和延续，在不同的时代被赋予不同的主题和思想，出现的形式也大不一样。

2.1效率革命——政府绩效评估的兴起效率革命是美国政府19世纪末20世纪初在进步主义运动者的倡导下，政府部门对私营部门科学管理运动的学习和借鉴。

它于20世纪初开始于地方政府，，一些城市建立了由非党派选举产生的委员会，从而废除了传统的由市长和高级行政官组成的政府。

实践证明，这一革命促进了市政管理效率的提高。

不久后，这种管理经验即被大多数城市效仿，并且立即推动了州政府的改革。

而联邦政府的改革由罗斯福成功打击托拉斯开始，并由此树立了联邦行政部门的权威。

他的继任威尔逊继往开来，认为公共组织与私人组织基本相同，因此，政府可以像私营部门一样提高效率，并且在其任内进行的公务员制度改革也在一定程度上推动了对于政府部门组织继续的监控与评估。

2.2项目评价——政府绩效评估的鸡肋项目评价开始于50年代的预算改革运动，在60年代中期至70年代带的生产率运动中达到高潮，80年代的私有化运动中则进入稳步发展并开始回落。

西方典型国家政府绩效考评的理论实践及其对中国的启示作者：路, 聂常虹来源：《宏观经济研究》2009年第3期来源日期：2009-3-17容提要本文在充分借鉴公共选择理论、委托代理理论、新公共理论等的基础上,研究分析了美国、英国、新西兰和澳大利亚等西方典型国家政府绩效考评的理论、实践,总结了西方国家公共支出绩效考评实践对我国的启示,并提出了科学合理的建议。

关键词政府公共支出绩效考评一、西方主要发达国家政府绩效考评的理论公共选择理论、委托代理理论、新公共管理理论等为公共部门管理理念和管理方式的变革提供了理论依据,是政府绩效考评的理论基础。

(一)公共选择理论公共选择理论起源于20世纪30年代,它是将经济学和政治学进行交互研究的一种理论,是运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的理论,其核心是运用经济学方法来说明市场经济条件下,政府干预行为的局限性或政府失败问题。

政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制政治中得不到很好满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,预算上出现偏差,政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说能够做到的那样“有效”。

政府作为公共利益的代理人,其作用是弥补市场经济的不足,并使各经济主体所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。

否则,政府的存在就无任何经济意义。

但是政府决策往往不符合这一目标,有些政策的作用恰恰相反。

它们削弱了国家干预的社会“正效应”,也就是说,政策效果削弱而不是改善了社会福利。

对政府实行绩效考评是公共选择在财政支出领域的必然结果。

政府绩效考评作为一项重要的公共行政行为,要根据公共选择的取向,遵守以下几个原则:效能性原则、调控性原则、责任性原则、透明性原则。

(二)委托代理理论委托代理理论是契约理论的重要发展,委托代理理论是基于委托代理关系而产生的。

委托代理关系一直是契约经济学研究的重点。

委托代理模型是一种分析代理关系的理论结构,主要研究委托人如何设计㈩一个刺激结构(契约)来诱导代理人为委托人的利益行动。

美国财政项目支出绩效评价指标体系借鉴作者：张蓉来源：《金融经济·学术版》2008年第08期一、美国财政项目支出绩效评价体系简介美国政府的绩效管理侧重于对项目实行系统的评价，并将绩效评价与项目预算紧密结合，改进了预算管理。

1993年，美国国会颁布了《政府绩效与结果法案》(GPRA)。

《政府绩效与结果法案》不同于其他预算管理文件，其突出之处在于：它是一部法案，而其它的规定都是以总统直接授权的形式实施的。

《政府绩效与结果法案》要求：所有联邦政府机构必须向总统预算办公室提交战略计划；所有联邦政府机构必须在每一个财政年度编制年度绩效计划，设立明确的绩效目标；总统预算办公室在各部门的年度绩效计划的基础上编制总体的年度绩效计划，为总统预算的一部分，各部门的预算安排应与其绩效目标相对应，并提交给议会审议；联邦政府机构须向总统和议会提交年度绩效报告，对实际绩效结果与年度绩效目标进行比较。

年度绩效报告必须在下一个财政年度开始后的6个月内提交。

同时，赋予项目管理者适当的管理权限，使项目管理者对项目的运行及实际绩效要担负更加明确、具体的责任。

为检验上述各项要求的实际效果，《政府绩效与结果法案》还确定了一些试点项目。

通过试点项目，检测绩效措施是否有效，明确年度绩效计划和绩效报告的结构，解释、说明项目是否达到了预期的目标，检测项目管理者及其雇员是否具有适当的管理权限并承担相应的责任。

在此基础上，预算管理部门和预算单位又制定了大量的制度与办法，保证《政府绩效与结果法案》的有效实施。

这些制度与办法包括参议院政府事务委员会关于《政府绩效与结果法案》的报告、总统管理及预算办公室(OMB)提出的《通用绩效指标》等。

这一系列的制度保证了美国财政支出绩效评价工作的有效开展。

二、美国财政项目支出绩效评价指标体系概况美国的财政项目支出绩效评价指标体系主要有两方面的内容，一是通用绩效评价指标体系，这是以成果为导向的项目支出绩效评价的基础条件；二是项目评价体系(PART)，这一体系包括了通用绩效评价指标体系，它是美国实行预算与绩效一体化的管理制度重要内容。

美国联邦政府绩效评估的制度基础及其效用分析——兼论对
我国政府绩效评估实践的启示
盛明科;段玉玲
【期刊名称】《云梦学刊》
【年(卷),期】2011(032)002
【摘要】政府绩效评估工具之所以能有效增进美国联邦政府公共责任、提升公共部门绩效水平、推进民主行政治理,关键是依赖于美国联邦政府顾客至上理念、结果导向制度、分权制管理体制以及完备的绩效评估制度本身.这些理念和制度为政府绩效评估体系的有效运行起着基础、激励与保降作用,是联邦政府绩效评估实施的基础、运行的保障、成功的关键.借鉴美国联邦政府绩效评估经验,不能单纯停留在制度移植与照搬层面,必须着眼于我国政府绩效评估制度基础的短缺,运用系统、反思与超越的眼界,来推进我国政府绩效评估制度基础的夯实与营造.
【总页数】6页(P75-80)
【作者】盛明科;段玉玲
【作者单位】湘潭大学公共管理学院,湖南政府绩效评估研究中心,湖南,湘
潭,411105;湘潭大学公共管理学院,湖南政府绩效评估研究中心,湖南,湘潭,411105【正文语种】中文
【中图分类】C93-03
【相关文献】
1.我国政府绩效评估实践趋势研究 [J], 陈通;王伟
2.政府绩效评估的价值渊源:从"效率中心主义"到"新泰勒主义"——兼论当前我国政府绩效评估的价值追求 [J], 盛明科;何植民
3.美国联邦政府绩效评估的最新进展及启示 [J], 张强;朱立言
4.构建社会主义和谐社会中我国政府绩效评估的借鉴与启示 [J], 刘国新
5.我国政府绩效评估实践:问题、支持性条件与发展趋势 [J], 陈春宏
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第6卷第5期 西北农林科技大学学报(社会科学版)Vol.6No.5 2006年9月Journal of Northwest A&F University(Social Science Edition)Sep.2006美国公共政策绩效评估方法及借鉴①马朝琦1,雷晓康2(1.西北大学经济管理学院,西安　710069;2.西北大学公共管理学院,西安　710069) 摘　要:为了不断提高公共政策的绩效水平,近年来美国政府颁布了一系列旨在促进政策部门提高公共政策制定水平的规章制度。

2003年9月,为配合政府绩效预算改革工作,美国政府颁布了《政策规定绩效分析》,系统介绍了制定公共政策的方法及注意事项。

这一方法对于世界各国政府来说,都是一个很好的借鉴。

本文旨在通过对这些方法的深入介绍,以期有助于我国目前正在进行的政府行政改革和预算体制改革。

关键词:公共政策;绩效评估;美国;借鉴中图分类号:F294;C93-03 文献标识码:A文章编号:1009-9107(2006)05-0080-05 2003年9月美国政府颁布的《政策规定绩效分析》[1](P367～412),作为其指导政府绩效预算工作文献中的一个子文件。

出台这个文件的目的就是为了预测和评价公共政策实施效果。

根据第12866号总统令第3(1)条款,美国政府部门在废除或修改已有政策或者制定新政策时都应进行政策绩效分析,尤其需要分析政策所带来的经济效益。

[2]从这个规定中可以看出美国政府对于政策绩效分析的重视程度。

按照有关规定,为了提高政府出台的公共政策的绩效,各公共政策的制定部门应该进行绩效分析。

这样做的好处在于:(1)了解提案能否收支平衡;(2)提示备选方案是否更有效率。

好的政策规定绩效分析向公众和政府部门(包括分析机构)提供各项方案的效果,它可以指出某些方案的不足,也可以证明另一些方案是否更加全面、合理和公正。

”[1](P368)在研究和改进公共政策效绩分析中,这是一个值得关注的重要文献,它所规定的分析内容和方法,对于各国政府具有普遍的借鉴意义。

美国式公司治理的缺点和中国上市公司治理结构的改良新古典理论以为，在必然的假定条件下，劳动和资本这两种生产要素在生产进程中是等同的，即资本雇佣劳动仍是劳动雇佣资本是等价的，但是在现实经济中，几乎所有的生产活动都是资本雇佣劳动，而很少存在着劳动雇佣资本的方式。

新古典理论对这种现象的说明是因为资本相关于劳动的稀缺性；而信息经济学那么用委托—代理理论来讲明资本雇佣劳动。

随着技术和知识在经济进展中的作用不断地增强，许多人以为资本已经再也不是稀缺的生产要素，经济全世界化和金融深化等降低了融资的本钱和难度，从而拥有技术和知识的（复杂）劳动相关于资本而言也慢慢成为稀缺要素，国内有些人提出，在某些产业中，劳动雇佣资本将取代资本雇佣劳动（注：方竹兰：《人力资本所有者拥有企业所有权是一个趋势》，《经济研究》，1997年6期；毛蕴诗、李新家：《从资本雇佣劳动到劳动雇佣资本》，《经济与治理研究》，1998年6期。

）。

作者以为，伴随着知识和技术经济的到来，生产方式本质上并无改变，改变的仅仅是形式，资本仍然操纵着生产进程，这是由资本的社会属性所决定的。

因此生产方式仍然是资本雇佣劳动，而不可能是劳动雇佣资本。

一、新古典理论中的三种生产方式在新古典经济理论中，生产的产出决定于生产中投入要素（劳动和资本）的数量和所采纳的技术（即生产函数）。

劳动和资本是独立要素，处于一样地位。

新古典理论证明了在必然的条件（规模报酬不变和完全竞争）下，劳动雇佣资本和资本雇佣劳动这两种生产方式是完全等价的，即劳动和资本这两种生产要素取得的报酬是相同的（注：维克赛尔：《国民经济学讲义》，上海译文出版社，1983年版，第125页；Samuleson,1954,ThePureTheoryofPublicExpenditure,ReviewofEconomi csandStatistics,36,P387-389。

规模报酬不变也就意味着生产函数是线性齐次性的，即投入同时增加相同的比例，产出也增加相同的比例；完全竞争意味着微观经济主体均是价钱同意者，产品和要素的价钱完全不受单个经济主体的阻碍。