中国环境基本公共服务绩效地区差异的实证分析——基于泰尔指数分解

中国环境基本公共服务绩效地区差异的实证分析——基于泰
尔指数分解
官永彬;张应良
【摘要】运用综合指数法构建了环境基本公共服务绩效评价指数,考察了2007-2015年中国30个省(自治区、直辖市)的环境基本公共服务绩效水平,并采用泰尔指数法对环境基本公共服务绩效的省际差异进行测度与分解.结果显示:中国环境基本公共服务绩效存在较为显著的地区差异;东部地区的环境基本公共服务绩效水平整体上高于中、西部地区,且该差异在样本期间呈U型扩大态势;平均68%的总体差异来源于区域内差异.最后指出,在环境分权体制背景下,政府在制定环境保护政策时应充分考虑地区间经济发展水平、自然资源禀赋和环境治理努力程度的异质性.%This paper constructs an index to evaluate environmental basic public service performance by using a comprehensive index method,and measures the levels of environmental basic public service performance of 30 provinces of China from 2007 to 2015.Then it estimates and decomposes the regional differences in environmental basic public service performance by the Theil index.The results show as follows:the performance of environmental basic public service presents the significant regional difference which shows U-shape trend;the average 68% of whole difference of environmental basic public service performance comes from regional difference.Finally,it proposes the government should consider the differences in economic development level,natural resources and environmental management efforts among regions when making environmental protection policies.
【期刊名称】《技术经济》
【年(卷),期】2017(036)004
【总页数】7页(P93-99)
【关键词】环境基本公共服务;公共服务绩效;地区差异;泰尔指数
【作者】官永彬;张应良
【作者单位】重庆师范大学地理与旅游学院重庆 401331;西南大学经济管理学院重庆 400715
【正文语种】中文
【中图分类】F061.5;F062.6
保障和改善民生一直是党和政府持续追求的永恒主题，也是当前转变经济发展方式、实现包容式增长的根本任务。

党的十七大报告旗帜鲜明地提出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”。

随后政府的年度工作报告以及党的十八大报告再次重申，要推进以保障和改善民生为重点的社会建设。

环境基本公共服务与民生福祉息息相关，而以牺牲生态环境质量换取经济高速增长的传统模式已难以为继。

为了突破我国经济社会发展过程中的资源环境约束、建设资源节约型和环境友好型社会、实现环境保护与经济增长的协调融合发展，“十二五”期间我国加大了对环保产业的投资力度，投资总额已达到3.1万亿元，占GDP的1.5%，高于“十一五”时期的1.35%。

然而，与此同时，环境污染物排放却以高
于环境治理投资的速度在增长。

十八届五中全会首次将“绿色发展”提升为“十三五”期间的重要发展理念，并明确了生态环境质量总体改善和主要污染物排放总量大幅减少的目标要求。

那么，截至目前，推行数年的环境保护政策和环境治理投资
成效如何？这需要对各地区的环境基本公共服务绩效进行动态测度。

不仅如此，在制定和完善环境保护政策时，必须充分考虑各地区在自然资源禀赋、经济发展程度以及产业结构等方面的差异。

这就需要对环境基本公共服务绩效的地区差异进行审慎评价、对该差异的来源结构进行合理分解。

研究环境基本公共服务绩效的地区差异，既可为环境保护政策的制定提供一定的新参考，也有助于较好地评价各地区环境保护政策的合理性。

改革开放30余年来，我国在经济层面取得了显著成就，同时也面临日益突出的生态破坏和环境污染问题。

在此背景下，环境基本公共服务绩效评价与改善问题逐渐引起学者们的高度关注。

部分学者对政府组织综合绩效的考察涉及了生态环境评价。

例如：范柏乃和朱华从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境六个方面评估了地方政府绩效[1]；陈昌盛和蔡跃洲基于效率和公平两维价
值取向评价了包括环境保护的九类公共服务综合绩效[2]。

少量学者从政府职能的
视角单独评价了环境公共服务绩效。

例如：卢洪友、袁光平和陈思霞等基于投入、产出和收益三维视角，构建并测度了2003—2009年环境基本公共服务绩效评估
指数[3]；张启春和江朦朦利用纵横向拉开档次法考察了2002—2011年我国省级政府的环境基本公共服务绩效[4]。

此外，少数学者对环境基本公共服务绩效的某
一维度或项目进行了实证评价。

例如：刘亦文、文晓茜和胡宗义运用基尼系数、Theil指数和对数离差均值测算了中国污染物排放强度的地区差异，并基于空间收敛模型考察了污染物排放强度的收敛性[5]；袁晓玲、李政大和刘伯龙从空气、水、废弃物、垃圾、噪声和土壤六个方面建构了环境质量评价体系，并对2003—2010年全国30个省(自治区、直辖市)的环境质量进行了动态评价[6]。

总体来说，过去以牺牲生态环境为代价的经济增长模式受到了普遍质疑，经济的可持续发展要求经济增长与环境保护的协调统一。

在此背景下，学者们逐渐关注环境基本公共服务总体或单一项目的绩效评价，但是仍缺乏对环境基本公共服务综合绩效的系统评
价以及对该绩效地区差异的测度与分解。

鉴于此，本文以民生为导向构建环境基本公共服务绩效评价指数，并运用泰尔指数法对我国环境基本公共服务绩效的地区差异加以评价和分解。

2.1 环境基本公共服务绩效评价指数设计
生态环境关系民生福祉。

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调，要将“主要污染物减排和治理、环境风险防范、环境监管、生态保护和修复等”作为环境保护的重点领域，加强综合治理，明显改善生态环境质量。

环境保护部也明确提出了“实施环境质量和污染排放总量协调控制”的指导思想。

据此，本文主要从环境污染治理和生态环境质量两个方面评价环境基本公共服务绩效。

考虑到指标的系统性、代表性和数据的可得性，本文采用更易操作的综合指数法构建环境基本公共服务绩效评价指数框架(见表1)。

该框架具体包括1个一级指标(环境基本公共服务绩效综合指数)、2个二级指标(环境污染治理指数和生态环境质量指数)以及7个三级指标。

具体来说，环境污染治理指数反映了一个地区对废水、废气和工业固体废物三种污染物的控制以及生活垃圾无害化的处理情况，旨在刻画环境基本公共服务的产出情况。

本文选择单位GDP废水排放量、单位GDP废气排放量、工业固体废物综合利用率和生活垃圾无害化处理率四个指标构建环境污染治理指数。

需要说明的是，2011年以前废气的统计口径主要包括工业二氧化硫、生活二氧化硫、工业烟尘、生活烟尘和工业粉尘，2011年及以后废气的统计口径调整为二氧化硫、氧氮化物和烟(粉)尘*需要说明的是，根据《中国统计年鉴》的统计口径，这里的二氧化硫包括工业二氧化硫和生活二氧化硫，烟(粉)尘包括工业烟尘、生活烟尘和工业粉尘。

另外，工业固体废物综合利用率指标是采用一般工业固体废物综合利用量除以一般工业固体废物产生量得到的。

环境保护事业追求的最终目标是努力改善生态环境质量。

基于此，本文采用生态环境质量刻画一个地区环境基本公共服务带来的
环境质量改善情况，具体用森林覆盖率、自然保护区占辖区面积比重和建成区绿化覆盖率三个指标来构建生态环境质量指数。

鉴于表1中各三级评价指标的计量单位不同，无法直接进行加总合成，本文借鉴
陈诗一和张军[7]提出的简单平均法对单项指标进行无量纲化，即将单项指标的实
际值与平均值的比值作为单项指标的无量纲化值。

简单平均法具有简单直接、经济解释合理等优势，避免了主成分分析等方法受指标数据分布影响的问题。

在此基础上，本文利用加权算术平均方法将三级指标评价值合成为二级指标评价值，进一步将二级指标评价值合成为环境基本公共服务绩效综合指数。

需要说明的是，环境基本公共服务绩效指数评价框架中三级指标的类型并不一致，如某些指标(如森林覆
盖率等)属于正向指标、某些指标(如单位GDP废水排放量等)属于逆向指标。

对于逆向指标，本文采用Davis和Hayes[8]提出的方法对逆向指标进行倒数化处理，
以保证逆向指标的指标值与环境基本公共服务绩效正相关。

2.2 环境基本公共服务绩效地区差异的测度方法
测度地区差异的常用方法有基尼系数法和泰尔指数法。

基尼系数法只能从总体上刻画地区差异程度，无法对总体差异进行群组分解。

而泰尔指数法却可将总体差异分解为组间差异和组内差异，进而考察组间差异和组内差异各自的变动方向和幅度以及各自在总体差异中的重要性和影响程度[9]。

泰尔指数法是1967年泰尔利用信
息理论中的熵概念提出的不平等度量方法，之后被广泛应用于地区差异测度与分解。

按照国际上通行的做法，泰尔指数分为泰尔-T指数(T1)和泰尔-L指数(T0)两种类型，其基本计算公式如下：
其中：n表示地区的个数；si表示第i个地区的环境基本公共服务绩效综合指数；μ表示全国环境基本公共服务绩效指数均值。

在测度环境基本公共服务绩效地区差异的基础上，本文进一步对环境基本公共服务绩效的总体差异加以分解，一般按照子样本或群组分解泰尔指数。

而一个具有严格
经济意义的群组加成分解需要满足序数等价性、平移不变性以及权数之和为1等
要求[10]。

显然，泰尔指数满足上述分解性质。

本文将环境基本公共服务绩效的泰尔指数分解为组内差异(TW)和组间差异(TB)两部分。

具体群组分解结果如下：
式(3)中：n为总样本数；m为总样本被分成的组数；sk(k=1,2,…,m)为第k组环境基本公共服务绩效综合指数向量；μk为第k组的环境基本公共服务绩效均值；nk 为第nk为第k组的样本数占总样本数的比重，即vk=nk/n；TW为k个组环境基本公共服务绩效差异值的加权平均，刻画的是环境基本公共服务绩效总体差异的组内差异部分；TB为环境基本公共服务绩效总体差异的组间差异部分，通过将每个
区域的环境基本公共服务绩效综合指数换成相应的组均值而得。

因此，环境基本公共服务绩效的总体差异直观上可表示为组内的平均差异和单纯由组间环境基本公共服务绩效指数不同引起的差异之和。

此外，为考察环境基本公共服务绩效总体差异中组内差异与组间差异的相对贡献程度，以泰尔-T指数为例，本文用TW/T1和TB/T1分别表示组内和组间的环境基
本公共服务绩效差异对总体差异的贡献率。

相应地，通过进一步分解组内差异可得组内各子区域差异对本组内差异的贡献率。

泰尔-L指数按照同样的方法测度组内
差异与组间差异的贡献率。

2.3 数据来源与样本说明
本文所用数据主要来源于2008—2016年《中国环境统计年鉴》《中国统计年鉴》以及各省份的环境质量状况公报等。

样本数据共涉及30个省(自治区、直辖市)，
未将我国西藏以及港澳台地区纳入统计样本。

需要说明的是，本文将总样本按东部、中部和西部分为3个群组，测度东部、中部和西部三大地区间和三大地区内部的
环境基本公共服务绩效差异及其对总体差异的贡献。

本文的群组划分参照国内学者王小鲁和樊纲的区域划分方法。

其中：东部地区包括北京、河北、上海、辽宁、山东、浙江、天津、江苏、广东、福建和海南等11个省市；中部地区包括山西、吉
林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南等8个省份；西部地区包括内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、云南、贵州以及四川、重庆等11个省(自治区、直辖市)[11]。

表2报告了2007—2015年期间样本省份的环境基本公共服务绩效综合指数平均
值及其排名。

从空间特征来看，东部地区省份的环境基本公共服务绩效综合指数平均值总体上高于中、西部地区省份，环境基本公共服务绩效综合指数的地区差异较大。

2007—2015年期间环境基本公共服务绩效综合指数平均值排在前十位的省份中，7个(北京、海南、广东、天津、浙江、福建、上海)来自东部地区，2个(四川和青海)来自西部地区，1个(黑龙江)来自中部地区；此期间环境基本公共服务绩效综合指数平
均值排在后十位的省份中，5个(宁夏、新疆、贵州、甘肃和陕西)来自西部地区，
4个(山西、河南、安徽和湖北)来自中部地区，1个(河北)来自东部地区。

其中，
一直以来河北省的环境污染问题比较突出，其原因可能是河北的产业倚重钢铁、建材等“两高”行业、能源结构不尽合理、地方政府对GDP盲目追求以及地理条件不利于污染物扩散等，多种因素致其环境基本公共服务绩效偏低。

样本期间，宁夏的环境基本公共服务绩效综合指数一直处于最低水平，其环境基本公共服务绩效综合指数平均值仅为0.731，与排在第一位的北京相差0.884。

受西部大开发政策的激励，宁夏的经济规模和人口规模迅速扩张，但工业废气、工业废水和生活污水等污染物的排放量也随之增加，因此应高度关注其严峻的环境污染问题。

总的来看，2007—2015年期间经济较发达省份的环境基本公共服务绩效综合指数普遍较高，意味着我国环境基本公共服务绩效与地区经济发展程度、产业结构和政府投资偏好存在某种内在联系。

杜雨潇和夏恩君利用时间序列数据对我国经济增长与环境质量的关系进行实证检验时，同样发现经济增长、产业结构、污染治理和技术要素等是影响环境质量的重要因素[12]。

从时间特征来看，多数样本省份的环境基本公共服务绩效综合指数的改善幅度较大。

环境基本公共服务绩效指数的上升幅度最大的省份是位于东部地区的海南，由2007年的1.345上升到2015年的2.077，上升幅度达到54.49%。

“2015年海南省环境质量状况公报”显示，海南省扎实推进污染减排，深化行政审批改革，提升环境应急能力，从而使海南省的生态环境质量继续保持优良。

紧随海南省的是重庆、广西、贵州、湖南、宁夏、陕西、辽宁、湖北和上海等。

下降幅度最大的十个省(自治区、直辖市)依次是天津、云南、青海、山东、浙江、内蒙古、四川、甘肃、江苏和吉林。

表3报告了2007—2015年期间样本省份的环境基本公共服务绩效单项指数的平
均值及其排名。

可以看出，东部地区省份的环境基本公共服务绩效综合指数偏高主要得益于其环境污染治理指数较高。

在环境污染治理指数平均值排名前十位的省份中，排在前七位的省份(北京、海南、广东、天津、浙江、福建和上海)都来自东部地区，2个(四川和青海)来自西部地区，1个(黑龙江)来自中部地区。

可能的原因是：在现有的环境基本公共服务分权供给与以经济绩效为主的考核机制的结合下，发达省份凭借充裕的财政可以保障环境污染治理持续且高额的投入；此外，为了向中央政府传递综合发展绩效信息，发达省份已逐渐从纯粹追求经济增长转变为同时追求经济增长与环境保护的包容式发展。

而财力基础薄弱且民主进程相对滞后的欠发达省份，短期内持有更为强烈的经济增长动机以显著改善政绩，从而会忽略或减少生态环境领域的财政投入。

从生态环境质量指数平均值来看，西部地区的个别省份(如青海和四川)凭借得天独厚的自然资源优势而在森林覆盖率等指标上具有相对较高的评价值。

在生态环境质量指数平均值排在前十位的省份中，3个(青海、四
川和云南)来自西部地区、3个(江西、黑龙江和吉林)来自中部地区，4个(海南、
辽宁、福建和广东)来自东部地区。

4.1 泰尔指数测度结果及分析
泰尔指数反映的是环境基本公共服务绩效的差异情况，利用泰尔指数的时间序列数据可以考察该差异的动态变化过程。

根据泰尔指数的分解原理，本文测算了2007—2015年中国30个省(自治区、直辖市)的环境基本公共服务绩效地区差异
的泰尔-T指数和泰尔-L指数(见表4)。

在所考察的时间窗口内，中国的环境基本公共服务绩效总体上呈现出较为明显的不平衡性特征。

这可能与环境分权体制下地方政府的产业结构、财政能力和投资偏好存在较大差异以及伴随东部产业转移的污染空间迁移有关。

从变动趋势来看，环境基本公共服务绩效的地区差异程度呈U型
扩大态势——泰尔-T指数和泰尔-L指数分别从2007年的0.0215和0.0213增加至2015年的0.0309和0.0278，平均增幅分别高达43.55%和30.39%。

具体来说，中国环境基本公共服务绩效省际差异的发展过程大致可以分为两个阶段。

第一阶段为2007—2011年，环境基本公共服务绩效的地区差异呈现出显著缩小
趋势，其中2010年泰尔-T指数和泰尔-L指数的下降幅度分别达到历年的最大值(18.03%和18.25%)。

这证实了十七大以来中央政府对环境等民生问题高度关注，并加大了对地方政府减排指标的约束性考核力度，污染减排等环境保护政策的相继出台也取得了不错的效果。

第二阶段为2012—2015年，环境基本公共服务绩效
的地区差异呈波动扩大之势。

值得注意的是，2013年泰尔-T指数和泰尔-L指数
分别增长了54.01%和43.13%。

可能的原因是2012年以后我国经济增长速度显
著放缓，经济发展逐渐步入新常态，而经济实力相对落后的中、西部地区省份为保增长可能更加弱化环境领域的增量投入或放松环境监管标准，这拉大了其与东部地区省份环境基本公共服务绩效的差距。

4.2 泰尔指数分解结果及分析
为了进一步考察我国省际环境基本公共服务绩效地区差异的来源结构，本文将环境基本公共服务绩效的总体差异依据群组分解为组内差异和组间差异，而泰尔-T指
数和泰尔-L指数均满足群组加成分解要求。

表5和表6分别报告了我国省际环境
基本公共服务绩效的泰尔-T指数和泰尔-L指数按东部、中部和西部三类群组的分解结果。

鉴于两种泰尔指数的群组分解结果基本一致，本文主要分析泰尔-T指数的分解结果。

从泰尔-T指数的区域分解来看，环境基本公共服务绩效的区域内差异和区域间差异总体上呈扩大趋势，对应的泰尔-T指数值分别从2007年的
0.0118和0.0098增加至2015年的0.0202和0.0106。

对反映区域内差异的泰尔-T指数进行分解发现：经济较为发达的东部地区的泰尔-T指数最大，说明东部地区内部环境基本公共服务绩效的差异最大；而经济落后的中、西部地区内部环境基本公共服务绩效的差异大体相当且相对均衡。

2007—2015年期间东部地区的泰尔-T指数平均值为0.0226，而中、西部地区仅为0.0060和0.0100。

中、西部地区的泰尔指数相对稳定且偏低的事实，从侧面也反映出近年来国家对中、西部地区的环境保护政策取得了较为显著的效果。

环境基本公共服务绩效的总体差异是区域内差异和区域间差异共同作用的结果，贡献率则可以刻画区域内差异和区域间差异对总体差异的贡献程度(见表5)。

从泰尔-T指数的贡献率来看，区域内差异对总体差异的平均贡献率为68.78%，区域间差异的平均贡献率为31.22%，说明我国环境基本公共服务绩效总体差异的60%以上可由区域内差异解释。

从时间趋势来看，区域内差异的贡献率呈逐年上升态势，从2007年的54.66%增至2015年的65.52%，区域间差异的贡献率则从2007年的45.34%减至2015年的34.48%，说明近年来中央统筹区域间基本公共服务均等化发展的绩效显著。

从区域内差异来看，东部地区内部差异对总差异的贡献率平均为41.48%，而中、西部地区内部差异的贡献率分别为8.99%和18.31%。

这意味着，中、西部地区各自内部的环境基本公共服务绩效差异相对较小，东部地区内部差异才是造成区域内差异的重要因素，也将是我国环境基本公共服务绩效总体差异的主要来源。

以2007—2015年环境基本公共服务绩效平均值为例，北京的均值达到1.615，而同处东部地区的河北只有0.771，仅为北京的一半。

这说明，东
部地区内部差异较大，且对环境基本公共服务绩效总体差异产生了重要影响。

西部地区内部差异对总体差异的贡献率保持在7.44%～28.82%之间。

而中部地区内部的环境基本公共服务绩效处于低水平均衡状态，其差异对总体差异的贡献率在5.13%～13.17%之间。

总的来说，我国环境基本公共服务绩效总体差异主要源于区域内差异，且区域内差异的影响逐渐凸显，而区域内差异主要源自东部地区。

这意味着，中央在继续推动区域间环境基本公共服务均等化发展的同时，应进一步强化区域内尤其是东部地区内部环境基本公共服务绩效的公平性。

此外，环境基本公共服务绩效的总体差异源于区域内差异的事实，也说明环境基本公共服务的分权化供给虽然可以发挥环境决策的信息优势和执行优势，但是也可能异化地方政府的行为模式，进而扩大省际间的环境基本公共服务绩效差异。

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》基于“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，明确要求“促进经济社会协调发展”，并重申“必须坚持节约资源和保护环境的基本国策”。

在此背景下，本文运用简单可行的综合指数法构建了包括10个指标的环境基本公共服务绩效指数评价框架，实证分析了2007—2015年中国30个省(自治区、直辖市)的环境基本公共服务绩效水平，并采用泰尔指数法测度了中国省际间环境基本公共服务绩效的差异程度以及差异的来源结构。

结果显示：第一，环境基本公共服务绩效存在较为显著的地区差异，东部地区的环境基本公共服务绩效水平整体上高于中、西部地区；第二，中国环境基本公共服务绩效的省际差异整体是呈U型扩大态势；第三，平均68%的环境基本公共服务绩效总体差异来源于区域内差异，而区域内差异则源自经济较为发达的东部地区内部差异，经济落后的中、西部地区的环境基本公共服务绩效反而呈现出水平较低且相对均衡的状态。

环境权是每个公民享有的基本权利之一，其真正实现有赖于环境基本公共服务的有效且公平的供给。

鉴于环境资源的公共属性和环境污染的外部性，政府应在环境基。