开展全域土地综合整治的实践与思考
摘要：现如今，我国城市化进程不断加快，开展全域土地综合整治，是新时期土地制度创新的重要探索。本文通过梳理早期地方已开展的全域土地综合整治的实践探索，分析了当前在全国范围内统一部署开展全域土地综合整治试点遇到的问题，提出了思考建议。
关键词：全域土地综合整治；土地利用；措施
引言
全域土地综合整治主要是在合理规划的基础上，以乡镇为基本实施单元，充分结合当地历史、自然、人文等特色，因地制宜，通过一定的工程、生物措施，整体推进耕地保护、国土空间布局优化、提升土地资源利用效率、改善生态环境的国土综合整治活动。
1加强土地综合整治项目管理的重要意义
1）加强土地综合整治项目实施力度，可以明显提升土地资源的利用效率。项目的全面落实，能够确保部分地区的土地资源实现可持续利用目标，减少土地资源浪费。同时，针对已经受到严重损害的土地，加大修复力度，针对尚未利用的土地资源，遵守合理性开发原则，从而确保当地土地资源得到良好利用。2）有效落实土地综合整治项目，可以提升项目的总体利益。随着项目发展规模的不断扩大，管理难度逐渐增加，通过加强落实力度，可以明显减少不规范行为的出现，确保各项活动可以如期开展，从而显著提高项目的整体利益。
2当前全域土地综合整治面临的主要问题
2.1顶层设计和政策引导不够
全域土地综合整治是在山水林田湖草生命共同体理念下，对村镇田水路林村进行整体推进、系统整治。相对于传统的对某一单项工程进行整治的活动，更加
注重规划管控和空间治理。作为新时期一项新的工作部署，部分省份还不能全面把握全域土地综合整治“内涵、目标、手段、效益”的系统性、整体性和综合性，目前的一些做法仍处于探索层面，还没有健全的制度或实施办法来指导和规范工作开展。
2.2缺乏科学规划指引，现有村庄规划实用性不足
多年来，住建、农业农村、自然资源等多部门出台了多项村庄规划的政策和标准。各省自然资源和住建部门也出台了省级村庄规划编制技术指南、导则或指引等。各部门村庄规划的侧重点各不相同，内容深度不一致。其他部门村庄规划以村庄布局和产业发展为主，无法兼顾用途管制，较难约束建设行为。
2.3生态修复工作研究较少
长期以来的土地整治工作，对生态保护修复工作研究较少，如何在全域土地综合整治工作中贯彻山水林田湖草系统治理的要求，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害的能力，在优化生产、生活空间的同时优化生态空间，实现自然资源部门“两统一”职能中生态修复保护职责，助推生态文明建设需要研究。
2.4忽视项目实施效果
由于相关部门对项目实施效果缺乏重视，管理机制不够完善，特别容易出现撂荒与弃耕等现象，降低了土地资源的整体利用效率，严重影响土地整治工作的有序开展。因此，为了防止出现此类现象，要求相关部门加强日常的监督与管理力度，从而显著提升土地综合整治项目实施效果。除此之外，有关部门对项目的具体实施效果缺乏足够的重视，会给项目的后续实施带来严重影响，为了避免出现此种现象，要求政府相关部门根据土地整治项目架构，找到项目落实过程当中容易出现的问题，采取妥善的解决对策，在提高项目落实效果的同时，避免不规范管理。由于土地整治项目数量不断增加，管理难度越来越大，故有关部门还要根据原有管理措施的落实情况，运用先进的管控理念，找到既有管理方案之中存在的缺陷与漏洞，做好相应的弥补工作，不断提升该项目的运行水平。
3实施全域土地综合整治的建议
3.1加强顶层设计，明确政策指引
一是加快研究编制全域土地综合整治导向性文件（如导则或技术标准），从国土空间优化、生态保护修复、耕地保护、产业支撑、群众权益保障等方面，提出生态文明理念和生物多样性发展要求下的全域土地综合整治的内涵、整治范围、整治条件和整治方法，明确土地综合整治的负面清单，引导地方科学制订村庄规划，有效开展全域土地综合整治。二是加快研究制定全域土地综合整治验收和综合评估等行业标准，明确验收和综合评估的依据、内容、方法、条件、组织、程序以及技术要求等，规范全域土地综合整治验收及综合评估工作。
3.2全域土地综合整治需要多部门的统筹协调
全域土地综合整治是一项系统工程，需要各部门配合支持、协调一致。如：乡村振兴投资公司需要做好资金筹集和支撑工作，做好“土地银行”收储土地的准备；农业部门需要做好土地“确权、确股、不确界”方案制定和农业项目“打捆”招商工作，谋划建设高标准农田整合资金，保障项目区实施资金；林业部门需要做好“三调”中已变更为耕地的林地地块相应的证明文件出具，为复垦验收提供帮助等。
3.3做好生态建设工作
在土地综合整治工作开展过程中，有关人员需要全面遵守政府的各项规章制度，加大生态建设力度，针对当前时期山水林田湖草系统治理现状，精确定位，合理确定出土地综合整治项目在环境建设中的地位，并运用生态设计理念，打破不同领域之间的壁垒，确保各项资金得到合理利用。同时，对原有的土地布局进行优化，不断提高土地综合利用效率，真正实现宜耕则耕、宜林则林的目标，确保土地综合整治项目的引领作用得到全面发挥。要想提升该项目的落实水平，政府有关部门还要找到项目落实过程中存在的主要矛盾与次要矛盾，结合项目设计特点，遵守生态共生的设计原则，加大生态保护力度，合理建设乡村道路，实现道路互通互联，推动工程项目和周围环境之间的协调发展，确保项目和环境形成一个整体。通过加大生态建设力度，对现有的土地布局进行全方位优化，在提升
土地资源利用效率的同时，减少其他资源的损耗与浪费，实现资源的高效利用。政府相关部门要遵守因地制宜的原则，根据不同地区的生态环境保护要求，采取积极的整治与保护措施，在提高生态环境保护效果的同时，减少能源的浪费与损耗。
3.4资源整合，实现多元目标
一是针对土地破碎化问题，做好通盘谋划，建立农村土地流转市场，以政策干预促进农用地规模经营。建立政府、企业、群众等多来源投资体系，实现统收统支，破除限制土地承包经营权流转的政策壁垒，打造现代农业产业园区，使土地流转真正成为农民长效增收的新动能；二是结合新型城镇化和美丽乡村建设，大力做好村庄整治工作。村庄整治是优化土地利用结构、改善农村生产生活条件的关键，也是城乡增减挂钩项目实施的重点。通过撤并、保留、更新等手段，坚持有序推进农村居民点改造，消除脏乱差等现象，引导农村聚落形成和规模结构合理化，开辟乡村发展空间，对实现乡村振兴意义重大。同时，通过改造节点中心城镇，发挥辐射带动作用，真正实现以城带乡、城乡共荣的新局面；三是按照打造“山水林田湖草”生命共同体的理念，将生态修复工作纳入全域土地整治范围，使生态型土地还原其自然属性，有序推进盐碱化、荒漠化、水土流失等治理工作。同时，着力打造清洁田园，发展乡村旅游，使生态修复工作成为践行乡村绿色发展的重要载体和促进乡村振兴的重要抓手。
3.5发挥政府主导，群众广泛参与
1.加大资金补助力度，根据全域土地综合整治项目级别，对当地乡（镇）、村组给予一定的政府资金补助，充分调动地方的积极性。同时，对在项目实施过程中工程区域内垦造耕地项目、“旱改水”项目可在原有资金补助的基础上，额外给予资金补助。
2.加大对全域土地综合整治相关政策的宣传，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，引导农民了解并参与到全域土地整治项目各个环节，包括规划、选址、实施及验收等，尊重和保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权。
3.6科学编制规划
