中国行政管理绩效管理
公共部门绩效评估
从标准、指标和制度视角的分析
汪玉凯 黎映桃
[摘 要]随着绩效管理在公共部门的日益推广和绩效评估实践的纵深发展,具有鲜明管理主义倾向的绩效评估理论越来越难以适应公共部门绩效评估实践的要求。因此,探寻现今公共部门绩效评估的理论体系,无疑是推动其绩效评估实践顺利开展,进而改善提高其绩效的关键要素。我们认为,当前公共部门绩效评估的理论体系主要应涵盖:彰显绩效评估的重要功能;重建绩效评估标准;灵活创设绩效评估的指标体系;加强绩效评估的制度建设。
[关键词]公共部门;公共部门绩效评估;绩效评估
[中图分类号]C931 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2006)12-0016-03
伴随着新公共管理运动的兴起而发展起来的公共部门绩效评估,尽管为公共部门改善绩效水平、提高管理和服务能力注入了新的活力与动力,并积累了相当丰富的评估经验,但也存在不少有待改进的地方。因此,我们在借鉴公共部门绩效评估历史经验之时,更应积极回应现今绩效评估实践对绩效评估理论的要求,创造性地构建一套能更好地指导实践和体现公共部门本质属性的绩效评估理论体系。
一、理性廓清公共部门绩效评估的功能
作为现代公共部门提高绩效的一项重要管理工具,绩效评估对公共部门会产生强大的功能作用。仔细发掘和归纳绩效评估的功能,一方面,可以引起公共部门高层领导的持续关注和重视,进而改变一些组织和人员过去对绩效评估所抱的反感态度,由不愿意接受评估到主动要求成为评估对象;另一方面,有利于激起一般民众对绩效评估的乐观预期,调动他们参与评估的积极性。
公共部门绩效评估的具体应用价值有:第一,绩效评估有利于改善和提高公共部门的管理与服务水平,此即绩效评估的改善提高功能;第二,绩效评估所提供的前期绩效状况为公共部门下一阶段计划的制定提供了逻辑起点和必要条件,此乃绩效评估的计划辅助功能;第三,绩效评估是一项不断收集评估对象信息的能动活动,从而为监控计划提供了重要的、现成的信息来源,有效地支持了对计划的监测和控制,此即绩效评估的监控支持功能;第四,绩效评估有助于重塑公共部门形象,增强公民对公共部门的支持和信任,使一系列公共部门危机得到缓解和消弭,此乃绩效评估的重塑增强功能。此外,绩效评估的广泛发展和推行,对公共部门内部绩效意识的培养和增强,对公共部门奉行全过程改善绩效的理念无疑意义重大、裨益良多。
二、重新确定评估公共部门绩效的标准
评估公共部门绩效的标准是指导具体的操作指标体系设计和绩效评估实践的原则性指南,是整个绩效评估设计的基石。而不同时期的绩效评估标准深受其所对应的公共行政价值选择的影响,进而导致不同阶段的绩效评估设计迥然有异。也就是说,在不同公共行政模式下,绩效评估的标准是不同的,从而导致绩效评估设计也存在差异。在公共管理模式发生重大变化的现时,重新设定绩效评估标准意义重大,是绩效评估理论研究中不容回避的命题。我们认为,一方面,要打破私人部门绩效评估框定的 3Es 标准的窠臼,根据公共部门管理和服务的本质设定反映和维护公共部门公共性的标准;另一方面,要确立服务于当代公共部门运行模式所追求的价值目标的绩效
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评估标准,以确保绩效评估标准体系的科学与完善,彰显公共部门的本质属性。
1 公平标准
公共部门绩效评估的公平标准是指公共部门是否将公共物品和公共服务公平地分配或者提供给社会不同的受众,换言之,社会不同的团体或个人是否公平、平等地享受了公共部门生产或提供的公共物品和公共服务,尤其是社会弱势群体是否享受了特别的照顾甚至更多的公共利益。
2 回应性标准
回应性是指公共部门及其人员是否对公民的需求、偏好与期望采取了行动,以及行动目标的实现在多大程度上真实地反映了公民的要求。例如,某市级地方政府为美化市容、维护城市秩序,制定和实施三个月内取缔三轮车上街的政策。尽管,该政府行为实现了其预期目标(三个月不到,所有的三轮车全部从街道上消失),也使城市环境得到了大大改善,不可谓效率不高、效益不好、公平不彰。但是,该政策作用的客体却认为其悖逆了他们的需求,剥夺了他们的既得利益(拉客谋生),又无任何利益补偿措施(如给予经济补偿或安排再就业等),因此,这项政策显然不是回应性强的政策,故也不能称为绩效水平良好的政策。
3 质量标准
质量标准是指公共部门生产的公共产品和提供的公共服务(包括服务态度)是否让公民满意,即公民的满意程度。公共部门以公民为本的理念蕴含着让公民满意理应是公共部门及其人员追求的重要目标,而公共部门追求质量就是最大程度地追求公民满意。将质量确定为公共部门绩效评估的核心尺度具有划时代的意义。
4 责任性标准
责任型公共管理模式是现代民主宪政的直接产物,也是人类政治文明发展的必然要求。在责任型公共管理模式下,敢于负责乃至善于负责,成为公共部门的应有之义。因此,责任性标准应是新时期绩效评估必须坚持的重要标准之一。责任性标准是指公共部门及其人员是否就其担当的公共职责或公共事务对人民负责,接受人民问责;每一项职责或公务失误,是否有明确的公共组织或人员为之负责,是否由责任主体向人民做出交代,并接受有关部门的相应处理或制裁;任何公共部门及其人员一旦失职、渎职,是否主动勇敢地承担所应担负的责任。
5 透明性标准
透明性标准就是衡量公共部门在实施管理和提供服务的过程中,是否将应该公开的信息都毫无保留地予以公开。随着信息化、全球化时代的来临,公民知情权与监督权等权利意识的觉醒,打造透明公共部门、尤其是透明政府已成为世界潮流。因此,将公共部门的透明度作为测评其绩效的标准之一,无疑有利于敦促公共部门加强电子政务建设,实施政务公开,从而使公民切实享有更多的知情权和监督权,逐渐消除过去盛行而现今仍然存在的 暗箱操作 现象,减少乃至遏制腐败现象的发生。
三、灵活设计绩效评估的指标体系
显而易见,新型绩效评估标准突破了管理主义的藩篱,更加凸显了公共部门的本质特性、张扬了公共部门的公共精神,但囿于其原则性和抽象性有余、操作性和具体性不够,仅能为绩效评估实践提供原则指南。而欲使绩效评估顺利开展,取得良好的绩效评估结果,还需要依据评估标准构建科学的绩效评估指标体系。
不同的机构或部门,不同的工作性质和任务就应设立和采用不同的指标体系。诚如著名管理大师彼得 德鲁克所说过的: 企业的成绩是使顾客满意,医院的成绩是治愈患者,学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用于实践 ;卡特、克莱因和戴伊(Cart-er,Klein and Day)也指出,考虑到政策目标的不同,就应该有不同种类的绩效指标系统。例如,如果公共部门的工作性质决定其核心目标是公平分配公共利益(如扶贫救灾办公室),那么,指标设计的重点就应以测量分配公共利益的结果性指标为导向,即公共利益分配的时效性和平等性(扶贫救灾物资是否依据贫困程度、灾情轻重按时足额到达需救济对象手上);如果主要关注的是质量,那么,就应设立与上述情况差别较大的指标,如公众满意度蕴含的税负水平、受益程度、投诉申诉和工作效率等四个示标。但缘于公共部门的一些共同特征,各机构或部门在根据自身的实际情况设计自己的具有逻辑结构关系的绩效指标体系时,都必须遵循以下原则: 内部指标与外部指标相结合; 肯定性指标与否定性指标相结合; 技术性指标与民主性指标相结合; 支出指标与回报指标相结合; 工作指标与业绩指标相结合; 行政成本指标与业务成本指标相结合; 个体指标与团体指标相结合; 客观指标与主观指标相结合; 数量指标与质量指标相结合。[1]
四、创建完备的绩效评估制度框架
