财政金融学院10保险班李美蓉201004030115
浅析新农保中的财政补贴制度
摘要:农村社会养老保险是政府作用的产物，政府职能的有效发挥和政府职责的合理承担关系着未来中国养老问题的解决，而在政府职能的发挥中财政补贴对于新农保的运行又发挥着至关重要的作用，提出在我国财政支持能力下的新农保发展对策及建议。
关键词：新农保养老问题财政支出财政补贴
随着经济发展引致的人口迁移的加速，农村人口老龄化程度已经超过城市，目前我国农村60 岁以上老人已经超过1 亿，占农村总人口约14%①。预计到2020 年，农村和城市65 岁以上老人的比例分别为15.6%和9%，2050 年分别达到32.7%和21.2%。与此同时，农村中传统的养老资源，如土地养老、家庭养老当前已经不足以作为老年生活保障。因此，农村社会养老保险制度建设势在必行。2009 年9 月国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称“新农保”），2009 年试点覆盖面为国10%的县(市、区、旗)，2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。该制度的核心内容之一是有较大力度的政府补贴。
一、我国农村新型社会养老保险现状
（一）、中西部地区财政能力有限。根据规定，政府应对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金。基础养老金由中央财政、省财政和地方财政共同承担。如果要将新农保覆盖全部农村适龄人口，则按照最低补贴标准每年中央和地方财政总共要支出的基础养老金和财政补贴数额在744亿到846亿元之间。从总体上来说这部分财政负担在整个财政收入与支出的盘子中是不大的，但由于存在地区经济发展与财政能力的不平衡，对于中西部地区来说，给个人缴费的补贴将给地方带来巨大的财政压力。
（二）、地方财政差异导致的地区保障水平差异。由于东西部地方财政的巨大差异，新农保的保障水平也会因为地方差异而有较大差距。根据规定，地方政府对参保人参保给予补贴，补贴标准每人每年30-50 元，有条件的地区可提高补助标准。东部地区的财政优势使其可以制定更高的补贴标准。相较之下，中西部参保农民则很难享受到国家规定标准以上的地方财政补贴，中西部与东部的养老金数额可能相差数倍。
（三）、新农保的保障水平偏低。新农保的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金标准目前为每人每月最低为55 元，以最低缴费档次为例，如果某农村居民每年缴费100 元，地方政府补贴缴费30 元，缴满15 年以后，农户最低每月可以拿到70元养老金。每个月不足百元的养老金对于农民来说保障水平仍显太低。
二、财政补贴在新农保中的作用
新农保制度的核心之一便是财政补贴。（具体补贴方案见下表1）中西部地区主要来源于中央财政，东部地区主要由地方财政补贴，具体而言，第一，对60 岁以上老年人发放基础养老金，目前确定的标准是每人每月不低于55 元，中西部地区全部由中央财政支付，东部地区中央财政补助一半，地方可提高标准，超出部分由地方财政支出。第二，地方财政对于农民缴费给予补助，补助标准最低不低于每人每年30 元。第三，代缴养老保险费，对重度残疾人等其他困难群体，地方政府可以代缴部分或者全部养老保险费，使得那些最需要帮助参保的贫困群体也不被甩在制度覆盖之外②。
由此可见，政府要下大力担负起经济责任，必须拿出相当的财力对农村社会养老保险给予支持。财政对农村社会养老保险的供给表现为：优化调整财政支出结构，提高农村的财政投人
①数据来源：根据中国人口统计年鉴计算，统计口径为户籍人口。
②人力资源社会保障部副部长胡晓义接受中国政府网专访答问
比例；规范转移支付途径，实行农村社会养老保险的专项补助，一方面加大财政资金对农村社会养老保险的支持；另一方面，保证农村社会养老保险的专款专用，杜绝资金的肆意挪用；建立农村社会养老保险预算，规范预算外收人，彻底实施农村税费改革，切实减轻农民负担；变现一部分国有资产和发行农村社会养老保险国债，加大财政资金支持；实施财政优惠政策，为保险基金的运营提供优越的环境。
表1 新型农村养老保险制度的政府补贴方案
三、在我国目前财政支付能力下的新农保发展对策与建议
给予农村养老保险政府补贴也是世界各国普遍的做法。新农保的参与激励主要来源于政府补贴，当前新农保的保障程度较低，补贴力度较小，年轻一代的参与积极性不高。事实上，综合考察老龄化、城市化和经济增长等因素后，未来农村社会养老保险的发展具有较大的空间，农村老年人福利可以进一步提高。由此，可从以下方面完善新农保政策：
第一，制定政府补贴的增长机制。对于新农保中的政府补贴目前缺乏调整机制，可行的办法是确定一个合适的替代率，如30%，再根据农村人口数量变化和财政收入增长，推算财政补贴的增长幅度，并规定相应的调整期。这一做法有助于增强新农保的政策
效果，更好地满足农村老年人的基本生活需求。同时可以增加年轻人对该制度的信任，鼓励更多的年轻人参与。
第二，实施全国统一的农村基础养老保险水平，地区间的差异通过个人账户养老金体现。有不少文献指出，对于经济发展程度不同的地区可实施待遇不同的农村养老保险政策。此种政策将不利于劳动力流动，造成农村劳动力市场的分割。因此，建立起全国统筹的农村养老保险制度是实现地区间公共服务均等化的一项重要内容。同时个人账户可随劳动力转移而转移，体现出人力资本的作用。事实上，由中央财政负担基础养老金对于中央财政的负担率将随着城市化和财政收入的增长而下降，未来具有较强的可行性。
第三，给予地方管理个人账户的自主当前对个人账户补贴力度较小，尤其是东部地区，财政压力非常小，但各地区未来的补贴力度将有较大差异，保持个人账户的差异有利于地区间竞争，体现效率。另一方面，对于个人账户资金的管理和运用，当前尚没有明确的规定，随着个人账户的积累额日益增加，需要尽快出台明确的监管方案，同时给予地方政府充分的自主权，提高个人账户的收益率，提高新农保的参与激励。
第四，促进城市化和非农就业。应该看到，农村养老保险的建立可能会引起农村转移劳动力回流，以获得较高的养老待遇，农村养老保险水平将影响到城市化进程。农村养老保险待遇低于城市是其他许多国家的共同特征，就全国而言，新农保所能提供的保障水平较之于城镇养老保险的替代率仍然有不小的差距，因而理论上财政补贴并不会阻碍城市化。但由于存在地区间差异，在经济较发达地区，即使财政支持能力较强，也需要考虑到补贴农村养老保险所产生的综合影响，以促进城市化和非农就业。
