改革开放以来中国行政审批制度改革
的回顾与展望
○ 徐增辉
[摘要]改革开放以来,我国行政审批制度经过四个阶段的改革,在削减审批项目、转变政府职能、
创新审批方式、建设审批制度等方面取得了显著成绩。当前,进一步深化行政审批制度改革,需要做好五个方面的工作:一是更新行政理念,为审批制度改革提供思想基础;二是深化政府职能转变,为行政审批框定范围;三是整合精简政府机构,为审批制度改革提供财政保障;四是放弃运动式、指标式改革,着手于全面制度建设;五是实行审批经费收支两条线管理,抑制审批冲动。
[关键词]行政审批制度;改革;回顾;展望
[中图分类号]D63[文献标识码]A [文章编号]1006—012X (2008)—03—0012(04)[作者]徐增辉,法学博士,讲师,华南师范大学公共管理学院,广东广州 510008
行政审批制度改革是伴随我国经济体制改革在上层建筑领域进行的一场重大改革,是政府行政方式适应经济社会发展要求而进行的一场自我变革。在改革开放30周年之际,客观总结我国行政审批制度改革的经验,梳理改革历程、总结改革成绩、反思改革问题、提出下一步改革思路,对于深化我国经济体制和行政体制改革具有重要的理论和现实意义。
一、我国行政审批制度改革的进程在我国长期的计划经济体制下,政府以万能管理者的身份出现,成为指挥整个政治、经济、文化和社会生活的唯一主体,因此,调控社会经济与生活的行政审批制度就应和了政府角色。同时,法律的缺失又导致许多领域内缺乏管理的统一标准和依据,于是,行政审批作为法律的替代物在各个领域得到广泛适用。行政审批制度是这一时期保持社会秩序稳定、保障指令性计划顺利实施和保证有限资源合理配置的重要手段。
行政审批制度的弊端在建立社会主义市场经济体制的改革开放进程中日显端倪,成为制约经济社会发展的“制度性
瓶颈”。鉴于此,行政审批制度改革被提上议事日程。梳理归纳一下,改革大体可以划分为4个阶段:
第一阶段,从20世纪70年代末到20世纪90年代初。改革的中心有两个,一方面是搞活企业。计划经济体制的基本特征是政企不分,企业利润全部上缴,投资由政府统一安排,员工收入由政府制定统一的工资标准。这样一种管制式行政管理制度,使企业失去了生产积极性和发展的动力,整个国
民经济处于十分危险的境地,急需政府改革对企业的管理制度,以提高企业活力,加速经济发展。因此,这一阶段的行
政审批制度改革,以政府向企业放权让利为内容而展开,其特点是逐步减少对企业生产经营活动的审批,把分配权和生产经营管理权放给企业。另一方面是调动地方积极性。为了提高地方政府的积极性,中央开始向地方放权,将审批权在上下级政府机关之间进行转移调整,由中央集中审批逐步变为各级政府分散审批,将中央政府对企业的管理权部分下放给地方,赋予地方政府比较大的自主权。同时,也把文教卫生、投资决策、外汇管理等方面的一些管理审批权下放给地方政府。
第二阶段,从1992年到1997年。党的十四大明确提出了
建立社会主义市场经济体制的目标,随着这一目标的提出,
客观上要求政府明确其在市场经济体制中的角色定位。因此改革内容要求按照建立社会主义市场经济体制的需要,加强宏观调控功能,强化社会管理职能,减少具体审批事务和对企业的直接管理,把属于企业的权力放给企业。实行政企分离、政社分离,减少政府对微观事务的管理。这个阶段许多投资项目由审批制改为备案制。1992年7月,国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,提出“企业转换经营机制的目标是:使企业适应市场的要求,成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位,成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。”确立了企业独立的法人地位,赋予了企业生产经营自主权。1993年又颁布了《公司法》,大多数国有企业逐步改组为有限责任公司。这一时期改革的特点是理顺政府和企业的关系,着手界定国有企业法人财产使用权与国家所有者权益的关系,政府对企业的行政审批已经不再是所有者对其财产的直接控制,而是公共事务管理者对市场主体的宏观管理活动。
第三阶段,从1998年到2001年。为了加速区域经济发展,吸引和留住外部投资,各地方政府采取了一些临时措施以克服行政审批制度的弊端。这次改革先在深圳等部分经济特区试点起步,1998年,深圳市颁发了《深圳市政府审批制度改革方案》,确定了改革的基本原则和具体措施,全面实施审批制度改革。其他一些省份随后迅速行动。这一阶段的改革重点是大幅度地精简行政审批事项,规范审批程序,设定审批时限,公开审批内容,建立一套便民利民的行政服务体系,试图突破行政审批制度的障碍。
第四阶段,从2001年至今。随着社会主义市场经济制度地位的确立和市场机制作用的显现,行政审批这种管理方式与市场经济制度不相适应的矛盾更加突出,对改革行政审批制度的要求更为强烈,全面改革行政审批制度被提上中央政府的议事日程。2001年9月,国务院对全面推进行政审批制度改革作出部署,成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组,并在监察部设立了国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室(简称“国务院审改办”),承担日常工作。同年,中国正式加入世贸组织,这给原有的行政审批制度带来了直接的冲击。这一阶段改革的主要特点在于重视理论研究,以制度创新为改革的主要目标,从制度层面解决行政审批制度存在的各种问题。2004年7月1日实施的《行政许可法》是我国行政审批制走向制度化、规范化和法制化的重要标志。2007年4月15日,国务院办公厅又下发了《关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》。 二、我国行政审批制度改革取得的成绩
上述4个阶段的行政审批制度改革在多个方面取得了显著成绩:
1.审批项目的数量大大削减
截至2004年5月,国务院分3次宣布取消行政审批项目1806项,占总数的50.1%。改变管理方式、交由行业自律管理121项,下放管理层级46项;提请全国人大常委会修改了9部法律,取消了7项行政审批项目,改变管理方式2项,下放管理层级2项。[1]从地方的改革成果来看,大多数地方的减幅达40%以上。很多省市审批项目都大大减少。天津市在两轮改革中共取消审批项目490项,占原有审批项目的5015%;深圳市作为行政审批制度改革的先锋,从1997年至2002年,共精简审批项目418项,减幅为57.8%;广东省政府部门取消审批项目878项,减幅达63%;北京市政府精简审批事项454项,减幅为41.7%。另外,陕西、辽宁等省精简审批项目也均在40%左右。[2]2004年7月以后,根据《行政许可法》,不符合法律规定的事项不得设定审批,这在一定程度上遏止了新的审批增长。通过减少原有的审批项目、遏止新的审批项目,使我国的总审批数量大大减少。
2.政府职能获得转变
伴随着审批项目的取消和调整,相当一部分不该由政府管的事情交给了企业、行业组织和社会中介组织,更大程度上发挥了市场在资源配置中的基础性作用,有力地推动了政府职能转变。政府角色越位、错位、缺位的现象有了很大改观,在不断完善经济调节和市场监管职能的同时,社会管理和公共服务职能得到了加强。
3.审批权力运行方式有了重要创新
在各地的行政审批制度改革中,许多地方纷纷建立政府行政审批服务中心,有的地方叫行政服务中心、政务服务中心等。政府行政审批服务中心作为此次行政审批制度改革中涌现出来的新生事物,其根本做法是将保留下来的审批项目集中到一个服务大厅内一起办理,一律采取窗口服务。对于规范行政审批权力运行发挥了很好的作用。一是提高了行政效率;二是方便了申请人;三是有利于对行政权力进行监督。政府行政审批服务中心出现的时间虽然不长,但是发展势头迅猛,尤其是县级的政府行政审批服务中心,为数众多。这些行政审批服务机构对于推进行政体制改革与管理创新发挥了重要作用。此外,各地在审批制度改革中还大胆推行电子政务,发展网上审批。许多地区和部门在行政审批制度改革中还建立行政审批事项公示制度和服务承诺制度,向社会公
2008年第3期
经济体制改革
