中国纪检监察报/2012年/10月/19日/第007版
研讨・法纪周刊
重大公共政策绩效评估的现状与改革
韩永红山西财经大学法学院副教授
一方面，我国目前的政府经济实力空前强大，为在重大公共政策绩效评估中增加公民参与奠定了坚实的物质基础。另一方面，我国重大公共政策绩效评估公众参与的不足，也为完善重大公共政策绩效评估体系提供了动力。建立政务信息公开平台，完善政务信息网络覆盖，对于促进我国的重大公共政策绩效评估的发展有着至关重要的作用。
所谓重大公共政策，指的是一国的中央和地方政府，及其工作部门在本辖区内采取的对于本辖区内经济社会发展有着重大影响的政策。从国家层面来看，比如在2008年金融危机时，国家采取的4万亿元的投资，还有近年以来我国政府对于房价的调控等等；从地方政府的层面来看，比如2009年的山西省的煤炭资源整合，以及资源转型改革、千亿投资高速公路等等。重大公共政策绩效评估指的是由于重大公共政策影响面广，影响程度深的特点，需要使用各种方式和指标来评估其对于国家与社会发展、人民生活改善等诸方面的效果，以使得政策更加科学化和合理化。
我国政府对政府绩效评估工作目前正在探索中扎实推进。2011年3月10日，国务院批复建立政府绩效管理工作部际联席会议制度。联席会议由监察部、中央组织部、中央编办、发展改革委等9个部门组成，监察部为牵头部门，联席会议办公室设在监察部。联席会议的突出职能，就是研究提出加强政府绩效管理的相关政策和措施，组织协调和综合指导政府绩效管理工作。2012年政府绩效管理工作部际联席会议提出的工作重点之一就是:“支持和协调有关部门，开展对重大公共政策、政府投资项目、财政资金和专项工作的绩效评估，探索实现绩效管理常态化、制度化的有效途径。”
由于重大公共政策影响面广，影响程度深的特点，使得重大公共政策绩效评估一般而言具有以下的特质:一是民主性。由于重大公共政策对民众生活、工作、学习等方面有着重大利害关系以及对于本辖区内经济社会发展有着重大影响，使得重大公共政策绩效评估应当具有民主性，缺乏辖区民众对于重大公共政策绩效评估的参与，往往会使得绩效评估以偏概全。二是科学性。重大公共政策绩效评估是一项复杂的系统性的工程，既需要制度化、系统化的建设，也需要大量科学技术手段来支撑。缺乏科学技术手段支撑的绩效评估，评估结果往往缺少精准性。
目前来看，我国重大公共政策绩效评估的现状，呈现如下的特点:
一是重大公共政策评估机制制度化建设不足。从制度建设的层面来看，我国目前还没有形成体系化、制度化的政策评估机制，以至于我国的重大公共政策绩效评估缺乏有效的制度支撑。相比较而言，其他一些发达国家有比较健全的政策评估制度。
二是重大公共政策评估机制社会参与性不足。由于我国特定的政府管理体制，使得政策决策主体往往也是核心评估者，一般的民众甚少可以参与到评估工作中去，决策者缺乏外部制约。在这样的情况之下，决策者自我决策，自我评估，对于评估工作往往重视不足，对能不评估的尽量不评估；必须要进行评估的，经常是缺乏科学的态度和方法，使得评估工作流于形式和走过场；或者是借评估以推卸自己应负的责任或将责任推给他人等。
三是重大公共政策评估机制社会化程度不足。独立第三方进行的外部评估是当代公共政策评估的发展的大方向，如法国公共政策评估机构包括国会、中央和地方行攻机关、国家审计法院和地方审计法庭，以及由公务员、民选议员和评估专家组成的大区评估委员会，并于2002年成立了全国评估委员会。这种亏家型专业化的评估使得评估结论相对客观、准确。就我国目前的情况而言，独立评估组织在我国当前数量相对较少，而且缺乏制度方面的保障，导致其在评估实施过
程中其独立性和客观性不足。
四是重大公共政策评估机制专业化程度不足。我国重大公共政策评估机制专业化程度的不足，主要体现在以下几个方面:第一是缺少符合我国国情的公共政策评估理论，我国的公共政策评估的理论研究在我国还处于引进和摸索阶段，还没有建立起具有本国特色的系统化的理论指导，缺乏具有普遍指导意义的模式。第二，评估队伍专业化程度不足。无论是在公共政策评估学的学科建设方面，还是在公共政策评估的实践方面，都缺少专业化的队伍。公共政策评估学的学科建设方面，我国大学和科研机构都还没有形成一个体系化公共政策评估学的学科建设，缺少研究人员、缺少研究资金、缺少研究基地、缺少相应的学科建设队伍培养方案和计划等等。在实践方面，评估队伍素质参差不齐，知识体系陈旧不合理。这些都导致我国的公共政策评估整体质量的欠缺。
五是重大公共政策评估机制技术不足。目前我国公共政策评估在技术方面，主要是采取定性分析为主，定量分析为辅的手段。而其中，定性分析又多有主观价值评判的倾向，而定量分析又有注重成本效益分析的倾向，比较单一。定性方法侧重于事物的定性，用描述性的语言来进行问题的探讨、经验的总结和推广。这种方法不涉及统计技术和方法，简单、快捷、方便和直接，能够使党和政府迅速掌握政策实施的大致情况，但科学性、客观性相对欠妥，有流于主观化的倾向。从国外的经验来看，公共政策的分析最好也同样是采取数量统计定量分析与定性描述经验分析相结合的办法。
为了改善我国的重大公共政策绩效评估工作情况，一般而言，应当从以下几个方面入手: 一是加强制度建设，从法律、法规、规章乃至于其他非规范性文件的层次，建立起关于公共政策绩效评估的制度体系。二是采取积极有力的措施，加强公共政策绩效评估的专业化建设。在教学和科研领域，加大扶持的力度，帮助孕育新的理论和培养专业人才队伍。三是扩大公众的参与度，增强重大公共政策绩效评估的民主性。四是增强我国重大公共政策绩效评估的开放性，积极引进外部的评估机制，在此基础之上，不断促进外部评估队伍的成长。五是加强我国重大公共政策绩效评估技术改进，不断提高评估水平。以上几个方面都非常重要，但是，前四个方面都是基础性的工作，非短期内可以获得重大的进展，而第五个方面的工作，在取得成就方面，相对而言比较容易。这种在促进事物发展方面，注重技术进步，通过技术的进步来促进工作和社会发展的思路，在二战后获得了长足的发展。
第二次世界大战后，蓬勃发展的现代科技革命深刻地改变了世界的面貌和人类的生活，一种基于技术进步而产生的民主参与理论应运而生。科学技术的发展，政府对经济生活的全面干预，使政府在福利、教育、交通、工商贸易、环境保护等方面面临着更大的负担。因为这些问题涉及许多领域的专门技术，委托立法趋势日益增强，相应地就削弱了立法机构的权力，加强了行政机关的权力，具有专门知识的专家的作用越来越大，公共权力越来越集中于技术性专家手中。同时，科技发展为公众的民主参与提供了现代化的物质条件，为人们了解国家大事，独立做出判断和及时维护自己的民主权利提供了便利的条件，因此，在行政管理领域应不断加强技术的应用，努力促进公众的参与，通过公众参与把更多的利益和价值纳入考虑范围，增强民主的合法性。在众多的新型技术之中，信息技术对于民主政治的促进作用是明显的。信息技术的普及正在深刻改变着我国的国家管理方式，增加了公民与国家机关的互动。比如，2012年8月，全国人大法律草案征求意见系统，共收到超过30万条针对《预算法》草案的意见。
就我国的现状来看，一方面，我国目前的政府经济实力空前强大，为在重大公共政策绩效评估中增加公民参与奠定了坚实的物质基础。另一方面，我国重大公共政策绩效评估公众参与的不足，也为完善重大公共政策绩效评估体系提供了动力。建立政务信息公开平台，完善政务信息网络覆盖，对于促进我国的重大公共政策绩效评估的发展有着至关重要的作用。一方面，广泛的信息提供可以开阔公民的视野，提高公民的素质，培育公民的民主意识；同样信息平台可以大大增加公民参加民主活动的自由度。在重大公共政策的绩效评估之中，公民利用信息平台可以自由地获取所需的信息，可以自由地对政策进行评价，改善公共政策的质量。
