论基层耕地保护问题及对策
摘要：现阶段，耕地保护已成为当前我国政府和社会关注的热点问题，本文将
通过对当前耕地使用情况进行分析，揭露耕地保护的现状，并为今后耕地保护的
发展方向提出了一些针对性的对策和建议。
关键词：耕地保护问题对策
0前言
美国国际观察员莱斯待.布朗曾尖锐的提问：“21世纪，谁来养活中国人？”近
二十年来，我国耕地总面积从19.51亿亩降到18.26亿亩，净减少1.25亿亩。目
前我国人均耕地仅1.38亩，不及世界标准的三分之一，却要以占世界7%的耕地，去养活占世界22%的人口。人类依赖土地产出的粮食来维持生存，而土地日益锐减，吃饭问题已引起举世的关注。因此，如何遏制滥占、滥用耕地现象，加强耕
地保护显得尤为重要。基层是耕地保护政策的最直接的执行者，国家的耕地保护
政策能否不折不扣地贯彻落实到位，基层起着决定性的作用。但在现阶段，由于
种种原因，基层耕地保护的难度较大，形势相当严峻。
1基层耕地保护存在的问题
1.1行政手段配置土地资源普遍存在
在耕地向非农用地、集体土地向国有土地的转变中，基层政府本应负起责任，按照宏观政策要求和市场规则配置土地资源，但现实中，基层政府却大都采用行
政手段，“灵活变通”、“突破瓶颈”，以取得最大的土地收益为目标，以争取到更
多的用地指标为荣耀。在行政配置土地资源上走两个极端：第一是为了取得尽可
能多的土地收益高价卖地、多卖地。现行“三七”分成新增建设用地土地有偿使用
费的分配机制使地方政府获得了绝大部分的新增土地收益，土地收益成为事实上
的地方“第二财政”，从而刺激了地方为高收益而卖地。第二是低收益、甚至零收
益卖地。对于工业用地、营利性的公益事业用地、非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等，在较大程度上排斥了市场规则，政府定价较为普遍，以
招商引资为名，以协议的方式低价供地、零地价供地，甚至有的还实行无偿划拨
供地。由于耕地价值、造地成本被低估甚至被忽略，导致项目低代价圈地。
1.2农地上的权利受到排斥
当前，农村土地产权比较模糊，与国有土地的各项权能相比，存在着法律上
和事实上的不平等。在法律上，集体土地所有权是一种不完整的物权，各项权能
受到国家的严格控制，没有最终的处分权，现行法律也没有明确规定集体土地所
有权的产权代表与地位。事实上，基层政府在农用地转用、土地征收等过程中基
本排斥了耕地所有权人和承包经营权人的参与权，基本没有给耕地所有权人和承
包经营权人商量的余地，集体土地所有权和“30年不变”的耕地承包经营权并没有
得到一些政府的充分尊重。
1.3耕地保护政策存在问题
土地利用总体规划是龙头，规划期限一般为15年，具有法律的权威性，执行的强制性。但因法律对规划修改的规定是原则性的，未明确哪些情形可以修改规划，哪些情形不可以修改规划，致使实际工作中遇到情况便可以随意修改规划。
在某种意义上，已经不是按照评审通过的法定规划在实施规划，而是根据实施的
需要在不断修改规划。每一轮的规划调整，就意味着建设用地的扩张，就意味着
耕地的减少。土地利用年度计划是指令性的，但刚性有余而弹性不足，那些自己
能够做到占补平衡、又确需用地的地区，由于解决不了指标问题，基层政府就只
能默认未批先占，每隔一段时期会开口子，予以合法化，给耕地保护工作带来很
大的冲击。自土地管理部门成立以来，每隔8年~10年，国家都要花费巨大的社
会和经济成本治理土地市场秩序，其中对一些违法占地既成事实，也采取补办手
续等予以合法性认可，使违法者占了便宜。
1.4土地监督检查较为软弱，执法有障碍
虽然修订后的《土地管理法》将土地违法案件的行政执法权直接赋予了国土
资源部门，但由于现实执法中政府领导经常干预，致使国土资源部门还不能顺利
查处土地违法行为。同时，国土部门有时顾及到年终考评的名次等因素，在执法
中产生畏难情绪，也难以有效遏制违法势头。执法多是对违法行为进行处罚，而
很少追究相关责任人的责任，不能形成有效震慑力。
2.关于耕地保护的对策和建议
2.1完善法制机制、宣传土地管理法律法规、增强意识、强化耕地保护教育基层政府领导掌管着耕地的“生杀大权”，农民是耕地的“主人”，因此，耕地保护教
育的重点要放在基层政府领导和农民身上。要建立长效教育机制，采取各种行之
有效的方法，营造“耕地保护、人人有责”的社会氛围。要加强土地管理法律法规
的宣传，不仅要注意宣传对象，还要注意宣传内容。让干群都知道：耕地是我们
的生命线，耕地是母亲，没有了耕地，就没有了衣食父母。还应该大力积极宣传
耕地保护方面好的做法和成功经验，同时加大对违法用地反面典型案件的报道力度，起到警示教育的作用，树起全民保护耕地的意识。2.2科学管理、合理使用
耕地保护方面资金，切实保证耕地的数量和质量用于土地开发复垦整理、基本农
田建设的经费主要有以下几项：出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发资金、土地复垦费、土地闲置费等，各地应该依法足额收取，专款
专用，上级政府及部门应对这些费用加强监督检查，看各地有无挪用、他用情况，是否将这些费用按规定的比例足额用于农业开发整理、耕地及基本农田保护，对
现有的资金要科学合理利用，从而保证耕地保护资金发挥应有的作用
2.3集约用地，建立“绿色GDP”机制
要实现全国耕地保有量1．2亿公顷的目标，集约用地、和谐发展是必由之路。市场机制下如何保护耕地是一个新的课题，不能孤立片面地就保护说保护，要将
其融入整个经济社会中去考虑。既要研究如何保持耕地总量动态平衡，又要研究
人-地-环境-经济协调发展，不能再走以大量消耗耕地资源为代价的低效重复建设
的老路。工业是最大的用地部门，要研究制定集约用地激励办法，引导经过孵化、具备一定条件的投资者向工业集中区转移，集聚发展。鼓励企业利用现有土地向
空间要厂房，向场地要发展，最大限度提高土地利用率。降低单位GDP的耕地消耗，树立“绿色GDP”的新概念，统筹经济发展与资源保护的关系。同时，要把对
耕地的保护、项目的投资强度和单位面积的产出率等，作为基层政府和主要党政
领导政绩考核的重要内容。
2.4盘活存量土地，缓解耕地保护压力
出台盘活存量土地的激励措施，建立健全盘活国有存量建设用地机制，引导
中小企业充分利用闲置土地。同时，应深入探讨集体建设用地入市流转机制，允
许集体建设用地进入工业、交通等领域，显化集体土地的价值。
2.5部门密切配合，强化土地综合执法
从横向看，土地执法涉及土地、纪检、公安、检察、法院等部门，其消极的
一面就是存在部门扯皮，导致效率低下，土地违法案件查处不彻底，土地执法威
慑力、震慑力不足。所以，应建立由土地、纪检、公安、检察、法院等部门参加
