上海自贸区负面清单全解读

如何让“负面清单”模式不只是个概念作者：来源：《珠江水运》2013年第18期中国（上海）自由贸易试验区的建立，一下子让国内的自贸区热急剧升温，广东、天津、山东、福建、江苏、河北等省市都已经或正在积极准备申报建立自贸区。

其中尤以广东为大手笔，初步方案涵盖现有的南沙新区、横琴新区、前海、白云空港等四个区域，面积超过1360平方公里，如能如愿获批，将成为世界上最大的国内自由贸易区（FTZ）。

虽然有关上海自贸区的详细政策尚未披露，但从已知信息看，除了传统的自贸区基本内涵，如保税贸易、物流、分装、加工等，上海自贸区有三大政策点，即投资、金融、税收。

但三大政策点能否落实？落实到什么程度？其对全国改革开放的辐射、推动作用又能有多大？无疑是我们关注上海自贸区、乃至国内正在跃跃欲试的其他自贸区政策的重点。

被媒体热炒的所谓上海自贸区的“创新监管模式”，即“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”，其实不过是全球所有自贸区通行的“境内关外”最基本的要求。

如果仅限于此，仅限于在这28.78平方公里范围内在货物贸易方面实行“自由贸易”，那这个上海自贸区将只不过是原来四个保税区的物理叠加而已。

当然，以往我们的各类保税区，在海关监管、商检、税收等方面存在很多问题，远远没有实现真正意义上的贸易便利化，改革余地很大；但这毕竟只是技术层面上的改变，不足以从根本上改变上海自贸区的地位、功能和作用。

投资管制放松无疑是焦点之一，这也正是上海自贸区乃至以后我国的其他自贸区区别于国际上其他自贸区的根本点之一。

世界上多数国家，尤其是成熟市场经济国家，都没有我们这样全面的市场准入限制，在封闭监管的自贸区里设立企业、开展业务就更为自由。

而在中国是对投资的市场准入有严格审批管制的，包括投资项目审批和企业注册登记，无论是对于内资还是外资。

投资管制改革，是我国今后改革的重点之一，即李克强总理一再强调的“含金量高、可以激发市场主体创造活力、增强经济发展内生动力”的改革领域，但难度无疑也是最大的领域之一。

调研报告关于建立“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”的思考建立“三个清单”制度，是自治区党委、政府确定的我区重大改革任务，是我区营造“比东部更优，在西部最优”的“两优”投资发展环境的应有之义，是推进依法行政的基本要求。

为全面打造法治政府，自治区《全面推进依法治区的实施意见》对建立“三个清单”制度提出了具体要求和方向，今年召开的全区建立“三个清单”制度动员大会进一步推动该项工作全面启动，使我区打造法治政府建设进入了新阶段。

一、“三个清单”制度的内涵分析（一）权力清单。

权力清单制度是权力公开透明运行的一项基础工作，是推动权力公开运行、强化权力运行制约和监督的重要举措，要求政府做到“法无授权不可为”，是对于各级政府及其各部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。

换言之，清单所涵盖的范围就是行政权力的合法行使范围，清单以外就是行政权力不能随意进入的范围。

权力清单制度的任务包括合法确权、编制清单以及编制权力运行流程图、时限表，关键环节是准确及时向社会公布，主动接受社会监督。

（二）责任清单。

责任清单就是要明确政府履行哪些职责，做到“法定职责必须为”，它与权力清单互相制约，防止责权失衡。

建立责任清单制度，首先要求政府要明确责任主体、厘清责任事项，明确哪些是政府部门的“份内事”，明确公共服务事项，并将改革任务逐项明确责任单位、责任人、时间进度，防止推诿扯皮；建立责任清单，其次要求政府通过建立诚信经营、公平竞争的市场环境，把政府的责任贯穿到市场运行的全过程，努力形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，激发企业活力，鼓励创新创造；建立责任清单制度，还要求政府把工作的重点放在事中事后的监管——应该当好市场秩序的“裁判员”，要建立标准明确、程序严明、运作规范、制约有效、权责分明的管理制度，要严格依据法律规范办事，并接收社会广泛监督，如果失职将受到追究。

社会科学家2015年第10期务，实施准入前国民待遇和负面清单管理模式是重要内容，地方政府有权就负面清单以及属于地方事权的事务作出规定。

因此，上海市政府及其办公厅在自贸区挂牌之初就发布了2013版负面清单，以及外资开办企业备案管理等方面最急用的文件。

为配合《条例》的实施，又已经或者正在制定一系列的新的文件。

这类文件多采用《管理办法》的形式。

需要指出的是，由于我国行政管理体制的复杂性，特定的事务由国家相关部门和地方政府联合发文效果更好，自贸区也存在这种情形，如工业和信息化部与上海市政府联合发布了试验区进一步对外开放增值电信业务的意见。

四是自贸区管委会及上海市相关部门的文件。

自贸区管委会是市政府派出机构，具体落实试验区内各项改革任务，研究提出试验区发展规划和政策措施。

因此，自贸区管委会负有制定操作性政策的职责，且实际已经制定了商业保理业务管理暂行办法等文件。

市政府相关部门根据国家相关部门的要求，结合自贸区的实际，也已制订相应的管理办法，如市工商局的企业年度报告公示、企业经营异常名录管理的办法，市商务委等部门的开展全球维修业务实施意见等。

概而言之，从现实情况看，具体规范自贸区经济运行和行政监管的以规章以下的规范性文件居多。

当然，诚如有学者指出的，“自贸区的管理应当是一种全方位的社会治理，除了《自贸区管理办法》所规定的管理事项之外，还应当包括其他方面的管理。

”[3]因此，可以预见，涉及自贸区的规范性文件在数量上还会不断增加，这些文件的管理事项也将会不断地拓展。

二、自贸区规范性文件的法律地位问题（一）自贸区不属于所谓的法律特区，在法理上涉及自贸区的规范性文件不享有特殊的法律地位自贸区着眼于为深化改革和扩大开放“探路”，这其中是否包括，或者说，是否应该探寻包括“法治之路”一直有争议。

有学者认为，“我们有必要也有可能在上海自贸区范围内，根据建设国际金融中心的需要树立一整套崭新的法律制度，并成功运行之后推广到全国。

□投资领域不涉及《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》□投资领域《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》一、农、林、牧、渔业□1.小麦、玉米新品种选育和种子生产的中方股比不低于34%。

□2.禁止投资中国稀有和特有的珍贵优良品种的研发、养殖、种植以及相关繁殖材料的生产（包括种植业、畜牧业、水产业的优良基因）。

□3.禁止投资农作物、种畜禽、水产苗种转基因品种选育及其转基因种子（苗）生产二、采矿业□4.禁止投资稀土、放射性矿产、钨勘查、开采及选矿。

（未经允许，禁止进入稀土矿区或取得矿山地质资料、矿石样品及生产工艺技术。

）三、制造业□5.除专用车、新能源汽车、商用车外，汽车整车制造的中方股比不低于50%，同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业。

（2022年取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制）□6.卫星电视广播地面接收设施及关键件生产。

四、电力、热力、燃气及水生产和供应业□7.核电站的建设、经营须由中方控股。

五、批发和零售业□8.禁止投资烟叶、卷烟、复烤烟叶及其他烟草制品的批发、零售。

六、交通运输、仓储和邮政业□9.国内水上运输公司须由中方控股。

（且不得经营或租用中国籍船舶或者舱位等方式变相经营国内水路运输业务及其辅助业务；水路运输经营者不得使用外国籍船舶经营国内水路运输业务，但经中国政府批准，在国内没有能够满足所申请运输要求的中国籍船舶，并且船舶停靠的港口或者水域为对外开放的港口或者水域的情况下，水路运输经营者可以在中国政府规定的期限或者航次内，临时使用外国籍船舶经营中国港口之间的海上运输和拖航。

）□10.公共航空运输公司须由中方控股，且一家外商及其关联企业投资比例不得超过25%，法定代表人须由中国籍公民担任。

通用航空公司的法定代表人须由中国籍公民担任，其中农、林、渔业通用航空公司限于合资，其他通用航空公司限于中方控股。

负面清单制度刍议要使得市场在资源配置中的决定性作用得以充分发挥，则首先应采用制度化措施进一步清除市场壁垒。

实行负面清单制度，正是进一步优化服务业发展环境、激发民间投资活力的重大举措之一。

负面清单制度在行政审批领域的试运行一方面有着“正面清单”制度所无法比拟的制度优势，另一方面也面临着诸多需认真对待并加以解决的棘手问题。

完善负面清单制度需要提高负面清单的质量;政府切实履行职责;提高政府的风险防控意识和能力。

标签：负面清单;正面清单;行政审批;政府管理中图分類号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）02-0040-02所谓负面清单制度（Negative list），是指政府按照一定的标准，以清单的形式，将限制及禁止进入市场的领域、行业等情况列明，除清单之外的其他行业、领域等皆可自由进入市场的一种制度设计。

政府主管部门按照“法无禁止即可为”的原则依法行政，转变执法方式，由之前那种严格限定企业“只能做什么”的管制型政府，转变为只是限定企业“不能做什么”的服务型政府，从而放松了对市场的管制，为市场在资源配置中发挥决定性作用扩展了空间。

一、负面清单制度的背景分析（一）负面清单制度的历史沿革负面清单是相对于正面清单（Positive list）而言。

最早的负面清单雏形或可追溯到1834年。

那一年，德意志关税同盟建立，该同盟规定，所有选择加入同盟的德意志邦国，除非明确列明不得开放某一进口市场领域，其余的进口市场领域将全部开放。

在现代国际贸易协议中，负面清单制度经历了相当漫长的发展历程。

在《关税及贸易总协定》（GATT，1994）中，其签字成员即是以正面清单的方式来贯彻关税减免和消除贸易壁垒的原则。

尽管在《关税及贸易总协定》中，负面清单仍旧未能被采用，但在《北美自由贸易协定》（NAFTA，1994）与WTO 的《服务贸易总协定》（GATS，1995）上，负面清单制度取得了一定程度的突破。

粤津闽自贸区今日挂牌四个自贸区共用一张负面清单2015年04月21日共计71项改革创新任务，外资开放新增18个领域20日，国务院印发广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案和进一步深化改革上海自贸试验区方案，印发自贸试验区负面清单、外商投资国家安全审查试行方法。

同一天，国新办召开专题新闻发布会，商务部、上海、福建、天津、广东相关负责人悉数到会，解读自贸区总体方案。

《经济参考报》记者多方了解到，粤津闽三地将在21日上午统一挂牌，并召开新闻发布会和政策说明会，向各界解读推介相关政策。

上海没有挂牌仪式但会召开动员大会。

《经济参考报》记者初步统计，四大自贸试验区方案共计71项改革创新任务，其中上海25项，天津和福建各16项，广东14项，在此基础上还分解出多项细分任务。

从总体方案来看，相比起原有的上海自贸区，四大自贸试验区将新推出多项机制体制创新举措。

商务部部长助理王受文表示，新设的自贸试验区复制了上海自贸试验区的成功经验，在投资管理制度、贸易监管、金融制度和事中事后监管等4个领域改革创新，并且进一步提出了行政咨询体系、审管分离、审批归口等一些新的做法。

扩展区域之后的上海自贸试验区也进一步增加试点内容。

例如，天津自贸试验区总体方案中提到：天津率先推进租赁业政策制度创新，形成与国际接轨的租赁业发展环境。

加快建设国家租赁创新示范区。

“我们在前一年半试验内容的基础上，又增加了一些新的试验内容，比如产业预警、权益保护、信息公开、科技创新、人才服务体系等。

”上海市委常委、上海自由贸易试验区管委会主任、浦东新区区委书记沈晓明说。

与此同时，四大自贸试验区开放程度也将进一步扩大。

据王受文介绍，4个自贸区将实行统一的、更加便利的与负面清单管理模式相配套的外商投资企业设立及变更备案制度。

王受文表示，最新发布的负面清单共有122项特别管理措施，其中,有限制性措施85条,禁止性措施37条。

明显少于上海自贸试验区现有的139项和第一张负面清单中的190项，分别比2014年版减少17条,比2013年版减少了68条。

名词释义所谓负面清单（Negative List），相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。

学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。

与负面清单相对应的是，正面清单（Positive List），即列明了企业可以做什么领域的投资。

在《服务贸易总协定》（GATS）中，利用正面清单来确定覆盖的领域，而负面清单则用来圈定在这些开放领域清单上，有关市场准入和国民待遇问题的限制，这种做法也被目前不少国家采用，从而有效利用正面和负面清单的手段，在开放市场的同时，保护部分敏感产业。

内容简介《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》（以下简称“负面清单”），以外商投资法律法规、《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》、《外商投资产业指导目录（2011年修订）》等为依据，列明中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。

负面清单按照《国民经济行业分类及代码》（2011年版）分类编制，包括18个行业门类。

S公共管理、社会保障和社会组织、T国际组织2个行业门类不适用负面清单。

对负面清单之外的领域，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）；将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。

除列明的外商投资准入特别管理措施，禁止（限制）外商投资国家以及中国缔结或者参加的国际条约规定禁止（限制）的产业，禁止外商投资危害国家安全和社会安全的项目，禁止从事损害社会公共利益的经营活动。

自贸试验区内的外资并购、外国投资者对上市公司的战略投资、境外投资者以其持有的中国境内企业股权出资，应当符合相关规定要求；涉及国家安全审查、反垄断审查的，按照相关规定办理。

香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资者在自贸试验区内投资参照负面清单执行。

(完整)2019自贸区外商投资负面清单与全国版负面清单比较分析 -2 自贸区外商投资负面清单与全国版负面清单
逐项比较分析
2019年6月30日,国家发展改革委、商务部分别发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单)(2019年版)》，自2019年7月30日起施行。

2019年版外资准入负面清单保持了2018年版的体例结构，进一步缩减了负面清单长度.其中，全国外资准入负面清单条目由48条减至40条，压减比例16.7%；自贸试验区外资准入负面清单条目由45条减至37条，压减比例17.8%。

总体而言,自贸区负面清单比全国版少3项管制措施，有2项准入门槛较低，但自贸区负面清单有13项措施提出了更加明确的准入要求,具体情况如下:
二、自由贸易试验区外商投资负面清单与全国版负面清单比较
-2。

中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)上海市人民政府公告2014年第1号根据有关法律法规、国务院批准的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》、《中国(上海)自由贸易试验区进一步扩大开放的措施》、《外商投资产业指导目录(2011年修订)》，现予公布《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)》。

特此公告。

上海市人民政府2014年6月30日中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)上海市人民政府说明《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)》(以下简称“负面清单”)，以有关法律法规、国务院批准的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》、《中国(上海)自由贸易试验区进一步扩大开放的措施》、《外商投资产业指导目录(2011年修订)》等为依据，列明中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“自贸试验区”)内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。

负面清单按照《国民经济行业分类及代码》(2011年版)分类编制，包括18个行业门类。

S公共管理、社会保障和社会组织、T国际组织2个行业门类不适用负面清单。

对负面清单之外的领域，按照内外资一致的管理原则，外商投资项目实行备案制(国务院规定对国内投资项目保留核准的除外)；外商投资企业设立和变更实行备案管理。

对负面清单之内的领域，外商投资项目实行核准制(国务院规定对外商投资项目实行备案的除外)；外商投资企业设立和变更实行审批管理。

除列明的外商投资准入特别管理措施，禁止(限制)外商投资国家以及中国缔结或者参加的国际条约规定禁止(限制)的产业，禁止外商投资危害国家安全和社会安全的项目，禁止从事损害社会公共利益的经营活动。

自贸试验区内的外资并购、外国投资者对上市公司的战略投资、境外投资者以其持有的中国境内企业股权出资，应符合相关规定要求；涉及国家安全审查、反垄断审查的，按照相关规定办理。

《负面清单（）》的新发展及完善建议自2013年9月18日国务院公开批准《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》以来，上海市积极推动中国（上海）自由贸易试验区的建设，陆续出台了《中国（上海）自由贸易试验区条例》《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》等一系列地方性法律法规和政府规章。

一前两个版本负面清单的基本介绍自2013年8月国务院正式批准建立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）以来，有关外商投资准入特别管理措施（以下简称负面清单）经过适时调整，已经相继出台了三个版本。

前两个版本的负面清单分别是上海市政府于2013年10月1日、2014年6月30日颁布实施的《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》及《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2014年修订）》。

自实施负面清单管理制度以来，上海自贸区取得的成效斐然。

上海自贸区两个版本负面清单的出台及实施，是上海自贸区最具有突破性的亮点，也是上海“先行先试”总结出的制度经验。

全国各地争相学习效仿，将负面清单管理模式应用于本地的外商投资准入实践。

上海自贸区负面清单的成功经验得到国务院及各相关部门的肯定。

2015年3月13日，国家发改委公布了《外商投资产业指导目录（2015年修订）》，此次修订内容在一定程度上借鉴了上海自贸区的负面清单。

二《负面清单（2015年）》的出台背景第三部版本的负面清单是国务院于2015年4月20日发布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（以下简称《负面清单（2015年）》）。

这部负面清单统一适用于上海、广东、天津、福建四个自贸区，自印发之日起30日后实施，并适时调整。

（一）天津等三个新设自贸区相继成立2015年4月20日，国务院批准并印发了广东、天津、福建三个自贸区的总体方案，第二天，广东、天津、福建三地自贸区同步挂牌正式成立。

与此同时，国务院扩展了上海自贸区的地域范围，覆盖了陆家嘴金融片区、金桥开发区片区及张江高科技片区等新增区域。

浅析负面清单管理的内涵及现实意义作者：王晓龙来源：《新西部下半月》2014年第03期【摘要】文章阐述了负面清单管理的基本内涵和主要特征，论述了探索实行负面清单管理的客观必然性及现实意义。

指出这是我国主动扩大对外开放的战略举措，是深入推进行政体制改革的切实之举，是减少权力寻租和预防腐败的有效方式，是保障市场发挥决定性作用的关键环节，具有高度的可复制性和可推广性。

【关键词】负面清单；管理；政府与市场；现实意义“负面清单”虽然是一个外来词，但已在我国深深地扎下了根。

党的十八届三中全会以“顶层设计”的形式明确提出要探索实行负面清单管理，中国（上海）自由贸易试验区（后文简称“自贸区”）已开始探索实行负面清单管理。

实行负面清单管理已成为我国深入推进经济体制和行政体制改革的一个方向。

因此，准确把握负面清单管理的内涵和特征，深刻领会我国探索实行负面清单管理的客观必然性及现实意义，对我们运用好负面清单管理具有十分重要的意义。

一、负面清单管理的基本内涵和主要特征1、负面清单管理的基本内涵目前，学术界多数是站在外资投资准入这个角度来理解负面清单管理的，认为负面清单管理是相对于正面清单管理而言的一种国际通行的外商投资管理办法，是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单，遵循“法无禁止即可为”的原则，其主要内容是贸易投资的自由化、金融国际化和行政法制化。

我国的情况有所不同，国家既强调对外商投资探索实行负面清单管理，也希望在制定负面清单基础上，实行统一的市场准入制度，建立公平开放透明的市场规则。

因此界定，负面清单管理是一种国际上广泛采用的投资准入管理方式。

政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，即“法无禁止即可为”，企业只要按照法定程序注册登记即可开展投资经营活动。

这准确的为负面清单管理定了性，明确负面清单管理是一种投资准入管理方式，不局限于外商投资。

同时明确界定了政府和市场主体的行为及原则，即遵循“法无禁止即可为”的原则，政府制定负面清单，清单以外则充分开放，企业只要按照法定程序注册登记即可开展投资经营活动。

问题：上海自贸实验区2013年10月声势浩大地登台，上海的东方卫视等众多媒体大篇幅的报道，让海内外华人颇有期待。

其中提出了“负面清单”这一新名词，请问这负面清单到底是什么意思？它对自贸区未来的发展有什么意义？XX XX 回答：上海自由贸易实验区于今年10月正式挂牌营运，在铺天盖地的宣传中，“负面清单”这个词诞生了。

什么是负面清单呢？用白话说，就是在自贸区里什么是不可以做的，在明列出不可做的之外都是可以做的。

在中国大陆，这样一个概念是比较新鲜的。

相反在北美，负面清单的概念是普遍的。

比如，在美国道路上做U Turn （U型转弯），只要没有名牌显示禁止的地方，你都可以U转。

但是在中国正好相反，凡是没有让你U转的地方，U转即是违规。

负面清单，这本来是一项突破性的工作，意味着市场开放扩大以及投资管理体制和管理模式的重大改变，如能真正落实到位，则会大大推进我国的市场开放，撼动目前计划、僵化的投资管理体制和管理方式，进而为中国今后新一轮的改革开放积蓄并提供巨大推动力量——这才符合中国政府对于上海自贸区的设计初衷，也符合某些官员、专家、媒体臆想中的“堪比建立特区”“堪比二次入世”之类的期待。

可刚刚公布的上海自贸区《外商投资准入特别管理措施》（负面清单）2013版似乎没有做到这一点。

上海自贸区负面清单罗列的190项特别措施中，禁止类38项，限制类152项。

目录中，禁止类36项、限制类78项、鼓励类中的限制措施约43项，共约157项。

经过比对分析，发现两者的吻合度居然超过100%！固然，其中有分类不能完全一一对应（如目录“工业品及其他制造业”中的“象牙雕刻”等5项限制，在清单里归并成了1项；反之亦有）的原因，也有目录没有全部涵盖所有对外资的准入限制（“国家和我国缔结或者参加的国际条约规定禁止/限制的其他行业”未列入目录）的原因，但目录所有的禁止/限制投资产业都体现在了清单里，清单里的禁止、限制投资产业以及管制措施甚至更多。

2013年11月 世界贸易组织动态与研究 Nov.2013第20卷第6期 World Trade Organization Focus Vol.20 No.6WTO与中国中国（上海）自由贸易试验区外资准入“负面清单”模式法律分析龚柏华（复旦大学，上海 200433）摘 要：中国（上海）自由贸易试验区（简称上海自贸区）探索建立“负面清单”外资管理模式是其亮点也是难点。

“负面清单”模式是国际贸易或投资协定中做出义务承诺的一种方式。

上海自贸区的“负面清单”模式是正在进行的中美双边投资协定“准入前国民待遇+负面清单”谈判模式的先试先行。

本文将探讨上海自贸区“负面清单”相关的法律问题，如“负面清单”是否包括了未来出现的产业，“负面清单”内容是否可增加及这样做可能的理由，对“负面清单”内容发生理解纠纷的解决机制等。

关键词：自由贸易区；外资准入；负面清单中图分类号：F744 文献标识码：A 文章编号：1008－7184(2013)06－0023－11中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）的建设是我国全面深化改革和扩大开放的重要举措。

探索建立投资“准入前国民待遇”和“负面清单”管理模式更是这次上海自贸区建设的亮点和难点。

“准入前国民待遇”是国内学者对p r e-e s t a b l i s h m e n t的意译。

联合国贸易和发展会议文件根据外资国民待遇适用的不同阶段，将国民待遇分为“设立前”（p r e-e s t a b l i s h m e n t）国民待遇和“设立后”（p o s t-e s t a b l i s h m e n t）国民待遇。

①外资的进入阶段权利可分为“准入权”（r i g h t o f a d m i s s i o n）和“设立权”（r i g h t o f establishment）。

“准入权”是指外资进入东道国的权利；“设立权”是指外资在东道国设立商业存在的权利，如独资、合资或合作。

国际市场营销题目：负面清单调研报告——以中国上海自贸区为例院系：经济学院专业：学号：姓名：上海自贸区“负面清单”调查报告主要内容所谓负面清单（Negative List），相当于投资领域的“黑名单”，其中要列明针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施。

负面清单是国际上重要的投资准入制度，目前国际上有70多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。

在中国，目前上海自贸区出台的负面清单主要依据的是现行《外商投资产业指导目录》，其中包括190条限制外资投资领域的管理措施，涉及国民经济行业1069个小类，约占自贸区行业分类17.8%的比例。

上海自贸区的负面清单就农林牧渔业（A类）、采矿业（B类）、制造业（C类）、电力热力和供应业（D类）、建筑业（E类）、批发和零售业（F类）等16个行业提出具体要求，详见附录1。

在上海负面清单的规定中大致可以分为2大类，即限制性项目（包括合作、合资、中方控股）和禁止性项目。

对于外国投资者而言，区分清楚这两种不同项目的范围和区别有助于其在中国更合理地进行项目投资。

本调查报告就上海负面清单的相关内容整理出以下几个相关的表格。

一·限制性项目与禁止性项目的各自归纳如下限制性项目归纳表（包括合作、合资、中方控股）表行业特别管理措施数量A 农、林、牧、渔业1.投资中药材种植、养殖须合资、合作2.限制投资农作物新品种选育和种子生产(中方控股)3.投资农作物种子企业须合资、合作,投资粮、棉、油作物种子企业的注册资本不低于200万美元,且中方投资比例应大于50%,其他农作物种子企业的注册资本不低于50万美元4.限制投资珍贵树种原木加工(限于合资、合作)4B采矿业1.投资煤层气开发和矿井瓦斯利用须合资、合作2.投资石油、天然气开发须合资、合作3.投资低渗透油气藏(田)的开发须合资、合作4.投资油页岩、油砂、重油、超重油等非常规石油资源开发须合资、合作5.投资页岩气、海底天然气水合物等非常规天然气资源开发须合资、合作6.限制投资特殊和稀缺煤类开采(中方控股)7.限制投资硫铁矿开采、选矿,以及硼镁铁矿石开采8.限制投资硼镁石开采,锂矿开采、选矿,以及贵金属(金、银、铂族)开采9..限制投资重晶石开采(限于合资、合作)10.限制投资金刚石、高铝耐火粘土、硅灰石、石墨等重要非金属矿开采,磷矿开采、选矿,盐湖卤水资源的提炼,以12及天青石开采11.限制投资大洋锰结核、海砂的开采(中方控股)12.限制投资硼镁铁矿石加工C制造业1.限制投资豆油、菜籽油、花生油、棉籽油、茶籽油、葵花籽油、棕榈油等食用油脂加工(中方控股)2.限制投资生物液体燃料(燃料乙醇、生物柴油)生产(中方控股)3.限制投资大米、面粉加工4.限制投资玉米深加工5.限制投资黄酒、名优白酒生产(中方控股)6.限制投资打叶复烤烟叶加工生产7.投资二醋酸纤维素及丝束加工须合资、合作8.投资主要利用境外木材资源的单条生产线年产30万吨及以上规模化学木浆和单条生产线年产10万吨及以上规模化学机械木浆以及同步建设的高档纸及纸板生产须合资、合作9.限制投资出版物印刷(中方控股),注册资本不得低于1000万元人民币10.投资只读类光盘复制须合资、合作,且中方控股或占主导地位11.限制投资1000万吨/年以下常减压炼油、150万吨/年以下催化裂化、100万吨/年以下连续重整(含芳烃抽提)、150万吨/年以下加氢裂化生产12.限制投资乙炔法聚氯乙烯以及规模以下乙烯和后加工产品、纯碱、烧碱、硫酸、硝酸、钾碱、无机盐的生产13.限制投资联苯胺、颜料、涂料生产14.限制投资丁二烯橡胶(高顺式丁二烯橡胶除外)、乳液聚合丁苯橡胶、热塑性丁苯橡胶生产15.限制投资易制毒化学品生产(麻黄素、3,4-亚基二氧苯基-2-丙酮、苯乙酸、1-苯基-2-丙酮、胡椒醛、黄樟脑、异黄樟脑、醋酸酐)、氟化氢等低端氟氯烃或氟氯化合物生产、感光材料生产16.限制投资麻醉药品及一类精神药品原料药生产(中方控股)17.限制投资氯霉素、青霉素G、洁霉素、庆大霉素、双氢链霉素、丁胺卡那霉素、盐酸四环素、土霉素、麦迪霉素、柱晶白霉素、环丙氟哌酸、氟哌酸、氟嗪酸、安乃近、扑热息痛、维生素B1、维生素B2、维生素C、维生素E、多种维生素制剂和口服钙剂生产18.限制投资血液制品的生产、纳入国家免疫规划的疫苗品种生产19.限制投资常规切片纺的化纤抽丝生产、粘胶纤维生产20.限制投资电解铝、铜、铅、锌等有色金属冶炼21.限制投资钨、钼、锡(锡化合物除外)、锑(含氧化锑和硫化锑)等稀有金属冶炼3922.限制投资稀土冶炼、分离(限于合资、合作)23.400吨及以上轮式、履带式起重机械制造须合资、合作24.限制投资400吨以下轮式、履带式起重机械制造(限于合资、合作)25.限制投资各类普通级(P0)轴承及零件(钢球、保持架)、毛坯制造26.投资深水(3000米以上)海洋工程装备的设计须合资、合作27.投资海洋工程装备(含模块)制造须中方控股28.限制投资320马力及以下推土机、30吨级及以下液压挖掘机、6吨级及以下轮式装载机、220马力及以下平地机、压路机、叉车、135吨级及以下电力传动非公路自卸翻斗车、60吨级及以下液力机械传动非公路自卸翻斗车、沥青混凝土搅拌与摊铺设备和高空作业机械、园林机械和机具、商品混凝土机械(托泵、搅拌车、搅拌站、泵车)制造29.投资大型煤化工成套设备制造须合资、合作.30.限制投资一般涤纶长丝、短纤维设备制造31.投资空中交通管制系统设备制造须合资、合作汽车整车、专用汽车、农用运输车中外合资生产企业的中方股份比例不得低于50%;股票上市的汽车整车、专用汽车、农用运输车股份公司对外出售法人股份时,中方法人之一必须相对控股且大于外资法人股之和;同一家外商可在国内建立2家以下(含2家)生产同类(乘用车类、商用车类)整车产品的合资企业,如与中方合资伙伴联合兼并国内其他汽车生产企业,可不受2家的限制32.投资汽车电子装置制造与研发:汽车电子总线网络技术、电动助力转向系统电子控制器须合资,嵌入式电子集成系统须合资、合作33.投资新能源汽车能量型动力电池(能量密度曒110Wh/kg,循环寿命曒2000次)外资比例不超过50%34.投资轨道交通运输设备须合资、合作:高速铁路、铁路客运专线、城际铁路、干线铁路及城市轨道交通运输设备的整车和关键零部件(牵引传动系统、控制系统、制动系统)的研发、设计与制造;高速铁路、铁路客运专线、城际铁路及城市轨道交通乘客服务设施和设备的研发、设计与制造,信息化建设中有关信息系统的设计与研发;高速铁路、铁路客运专线、城际铁路的轨道和桥梁设备研发、设计与制造,轨道交通运输通信信号系统的研发、设计与制造,电气化铁路设备和器材制造、铁路噪声和振动控制技术与研发、铁路客车排污设备制造、铁路运输安全监测设备制造35.投资豪华邮轮的设计,船舶低、中速柴油机及其零部件的设计,游艇的设计与制造须合资、合作36.投资船舶低、中速柴油机及曲轴的制造须中方控股37.投资船舶舱室机械的设计与制造须中方相对控股38.限制投资船舶(含分段)的设计与制造(中方控股)39.投资民用通用飞机设计、制造须合资、合作D 电力、热力、燃气及水生产和供应业1.投资核电站的建设、经营须中方控股2.限制投资小电网范围内,单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量10万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用机组热电联产电站的建设、经营2E建筑业1.投资支线铁路、地方铁路及其桥梁、隧道、轮渡和站场设施的建设、经营须合资、合作2.投资铁路干线路网的建设、经营须中方控股3.投资高速铁路、铁路客运专线、城际铁路基础设施综合维修须中方控股4.投资城市地铁、轻轨等轨道交通的建设、经营须中方控股4F 批发和零售业1.限制投资植物油、食糖、烟草的批发、配送2.限制投资粮食收购,限制投资粮食、棉花的批发、配送3.除香港、澳门服务提供者可以独资、合资、合作形式提供音像制品(含后电影产品)分销外,限制其他国家或地区投资者投资音像制品(除电影外)的分销(限于合作)4.限制投资原油、化肥、农药、农膜、成品油(含保税油)的批发、配送5除同一香港、澳门服务提供者投资图书、报纸、期刊连锁经营的出资比例不得超过65%外,其他国家或地区投资者投资图书、报纸、期刊连锁经营,连锁门店超过30家的,不允许控股6.限制投资加油站(同一外国投资者设立超过30家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌成品油的连锁加油站,由中方控股)建设、经营7.限制投资加油站(同一外国投资者设立超过30家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌成品油的连锁加油站,由中方控股)建设、经营8.限制投资直销、邮购、网上销售8G 交通运输、仓储和邮政业1.限制投资铁路旅客运输公司(中方控股)2.限制投资公路旅客运输公司(限于合资),且外方投资比例不得超过49%,主要投资者中至少一方须是中国境内从事5年以上道路旅客运输业务的企业3.限制投资水上运输公司(中方控股),投资定期、不定期国际海上运输业务须中方控股4.限制投资出入境汽车运输公司5.投资航空运输公司须中方控股,经营年限不超过30年, 投资公共航空运输企业的,一家外商(包括其关联企业)投资比例不得超过25%,法定代表人须为中国籍公民6.投资农、林、渔业通用航空公司须合资、合作7.投资从事公务飞行、空中游览、为工业服务的通用航空企业须中方控股8..限制投资摄影、探矿、工业等通用航空公司(中方控股)9..通用航空企业经营年限不得超过30年,法定代表人须为中国籍公民10.除香港、澳门服务提供者外,其他国家或地区投资者投资航空运输辅助服务,须符合外方投资比例要求,经营年限不超过30年11.投资飞机维修(有承揽国际维修市场业务的义务)和航空油料项目限中方控股12.除香港、澳门服务提供者投资民航计算机订座系统限内地企业控股以外,禁止其他国家或地区投资者投资民航计算机订座系统13.投资民用机场的建设、经营须中方相对控股13I信息传输、软件和信息技术服务业1.除应用商店以外,投资经营其他信息服务业务的外方投资比例不得超过50%2.投资经营国内因特网虚拟专用网业务的外方投资比例不得超过50%3.除投资经营类电子商务的外方投资比例不得超过55%以外,投资经营其他在线数据处理与交易处理业务的外方投资比例不得超过50%3J金融业1.限制投资银行、财务公司、信托公司、货币经纪公司2.限制投资保险公司(含集团公司,寿险公司外方投资比例不超过50%),保险中介机构(含保险经纪、代理、公估公司)、保险资产管理公司3.限制投资证券公司(外方参股比例不超过49%,初设时业务范围限于股票(包括人民币普通股、外资股)和债券(包括政府债券、公司债券)的承销与保荐、外资股的经纪、债券(包括政府债券、公司债券)的经纪和自营,持续经营2年以上符合相关条件的,可申请扩大业务范围);证券投资基金管理公司(外方参股比例不超过49%);证券投资咨询机构(仅限港、澳证券公司,参股比例不超过49%);期货公司(仅限港、澳服务提供者,参股比例不超过49%)4.投资融资租赁公司的外国投资者总资产不得低于500 万美元;公司注册资本不低于1000万美元,高级管理人员应具有相应专业资质和不少于3年从业经验4K房地产业1.限制投资高档宾馆、高档写字楼、国际会展中心,以及大型农产品批发市场的建设、经营2.限制投资房地产二级市场交易及房地产中介或经纪公司2L 租赁和商务服务业1.投资设立投资性公司应符合:(一)1.外国投资者申请前一年,该投资者的资产总额不低于4亿美元,且该投资者在中国境内已设立投资企业,其实缴注册资本超过1000 万美元,或者;2.外国投资者在中国境内已设立10个以上投资企业,其实缴注册资本超过30008万美元;(二)投资性公司注册资本不低于3000万美元;(三)外国投资者应为一家外国的公司、企业或经济组织,若外国投资者为两个以上的,其中应至少有一名占大股权的外国投资者符合(一)的规定2.限制投资法律咨询、外国律师事务所只能以设立代表处的形式提供法律服务3.投资会计师事务所须合伙4.限制投资市场调查(限于合资、合作)5.除允许香港、澳门服务提供者设立独资人才中介机构外,其他国家或地区投资者只能设立中外合资人才中介机构,投资比例不超过70%，人才中介机构最低注册资本为12.5万美元,外方出资者应是从事3年以上人才中介服务的外国公司、企业和其他经济组织6.投资从事出境旅游业务的旅行社限合资(不得从事赴台湾地区旅游业务)7.投资武装守护押运服务的保安服务公司外方投资比例不得超过49%8.限制投资评级服务公司M 科学研究和技术服务业1.限制投资测绘公司(中方控股)2.限制投资摄影服务(含空中摄影等特技摄影服务)(限于合资)2N 水利、环境和公共设施管理业1.投资综合水利枢纽的建设、经营须中方控股1P教育1.投资经营性教育培训机构、职业技能培训机构限合作2.投资非经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构,以及非经营性教育培训机构、职业技能培训机构限合作,不允许设立分支机构2Q 卫生和社会工作1.投资医疗机构投资总额不得低于2000万元人民币,不允许设立分支机构,经营期限不超过20年1R 文化、体育和娱乐业1.限制投资电影院的建设、经营(中方控股)2.限制投资广播电视节目、电影的制作业务(限于合作)3.投资文化艺术业须符合相关规定（R871文艺创作与表演、R872 艺术表演场馆、R873 图书馆等）3禁止性项目归纳表表行业特别管理措施数量A 农、林、牧、渔业1.禁止投资我国稀有和特有的珍贵优良品种研发、养殖、种植以及相关繁殖材料生产(包括种植业、畜牧业、水产业优良基因),转基因生物研发和转基因农作物种子、种畜禽、水产苗种生产2.禁止投资我国管辖海域及内陆水域水产品捕捞2B采矿业1.禁止投资钨、钼、锡、锑开采和稀土、放射性矿产开采、选矿2.禁止投资萤石开采2C制造业1.禁止投资我国传统工艺的绿茶及特种茶加工(名茶、黑茶等)2.禁止投资象牙雕刻,虎骨加工,脱胎漆器、珐琅制品、宣纸、墨锭生产3.禁止投资放射性矿产冶炼、加工4.禁止投资武器弹药制造5.禁止投资列入《野生药材资源保护条例》和《中国珍稀、濒危保护植物名录》的中药材加工6.禁止投资中药饮片的蒸、炒、灸、煅等炮制技术应用及中成药保密处方产品的生产7.禁止投资开口式(即酸雾直接外排式)铅酸电池、含汞扣式氧化银电池、含汞扣式碱性锌锰电池、糊式锌锰电池、镉镍电池制造7D 电力、热力、燃气及水生产和供应业无E建筑业无0F 批发和零售业1.禁止投资盐的文物商店和禁止投资文物拍卖1G 交通运输、仓储和邮政业1.禁止投资经营信件的国内快递业务和投资邮政公司2.禁止投资空中交通管制公司2I信息传输、软件和信息技术服务业1.禁止投资新闻网站、网络视听节目服务、互联网上网服务营业场所、互联网文化经营(音乐除外)3.禁止直接或间接从事和参与网络游戏运营服务3.禁止投资经营因特网数据中心业务3J金融业无0 K房地产业 1.禁止投资别墅的建设、经营 1L 租赁和商务服务业1.禁止投资社会调查1M 科学研究和技术服务业1.禁止投资人体干细胞技术开发和应用2.禁止投资基因诊断与治疗技术开发和应用 2N 水利、环境和公共设施管理业1.禁止投资自然保护区和国际重要湿地的建设、经营2.禁止投资国家保护的原产于我国的野生动、植物资源开发2P教育1.禁止投资义务教育,以及军事、警察、政治、宗教和党校等特殊领域教育机构;禁止投资经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构1Q 卫生和社会工作无R 文化、体育和娱乐业1.禁止投资新闻机构2.禁止投资图书、报纸、期刊的出版业务3.禁止投资音像制品和电子出版物的出版、制作业务4.禁止投资广播电视节目制作经营公司、电影制作公司、发行公司、院线5.禁止投资高尔夫球场的建设、经营5二·2014年负面清单中限制性项目和禁止性项目在各行业的数量对比，如下：表行业限制性项目数量禁止性项目数量合计政策数量排序A 农、林、牧、渔业 4 2 6 （7）B采矿业12 2 14 （3）C制造业39 7 46 （1）D 电力、热力、2 0 2 （15）燃气及水生产和供应业E建筑业 4 0 4 （9）F 批发和零售业8 1 9 （4）G 交通运输、13 2 15 （2）仓储和邮政业I信息传输、软件和3 3 6 （7）信息技术服务业J金融业 4 0 4 （9）K房地产业 2 1 3 （12）L 租赁和商务服务8 1 9 （4）业M 科学研究和技术2 2 4 （9）服务业N 水利、环境和公共1 2 3 （12）设施管理业P教育 2 1 3 （12）Q 卫生和社会工作 1 0 1 （16）R 文化、体育和娱乐3 5 8 （6）业合计108 31 139附2013年对比表：2013年负面清单中限制性项目和禁止性项目在各行业的数量对比，如下：表④行业限制性项目数量禁止性项目数量合计政策数量排序A 农、林、牧、渔业 5 2 7 （7）B采矿业14 2 16 （3）C制造业55 7 62 （1）D 电力、热力、4 15 （10）燃气及水生产和供应业E建筑业 4 0 4 （12）F 批发和零售业11 3 14 （4）G 交通运输、19 2 21 （2）仓储和邮政业I信息传输、软件和3 3 6 （9）信息技术服务业J金融业 5 0 5 （10）K房地产业 2 1 3 （12）L 租赁和商务服务12 1 13 （5）业M 科学研究和技术8 4 12 （6）服务业N 水利、环境和公共1 2 3 （14）设施管理业P教育 2 1 3 （14）Q 卫生和社会工作 1 0 1 （16）R 文化、体育和娱乐3 4 7 （7）业合计150 33 183结论部分由上面所归纳的3个表格可以的出一些较为基本的情况：①在上海自贸区公布的负面清单中，限制性项目的数量是禁止性项目数量的将近4倍。

上海自贸区负面清单公布详细盘点各行业禁止项上海自贸试验区众多改革举措中，对外商投资实施负面清单管理是最大的亮点之一。

9月30日凌晨，这张备受瞩目的负面清单终于出炉。

清单提出了190项特别管理措施，其中规定，外资不得投资博彩业、网吧，也不能投资新闻机构，不得投资图书、报纸和期刊出版业务，禁止投资广电节目制作经营公司和电影制作公司。

文化产业：禁止投资新闻机构清单中文化体育和娱乐业的禁止和限制措施较多。

清单规定，外资禁止投资新闻机构，禁止投资图书、报纸、期刊的出版业务，禁止投资音像制品和电子出版物的出版、制作业务，禁止投资广电节目制作经营公司、电影制作公司、发行公司、院线公司，禁止投资网吧、博彩业、色情业。

体育方面则禁止外资建设经营高尔夫球场。

建设经营电影院须由中方控股，广电节目、电影的制作也需与中方合作，投资文艺创作与表演、艺术表演场馆、博物馆、图书馆等文化艺术业也需要符合相关规定。

互联网：禁止外资经营数据中心在信息服务开放方面，自贸区曾被寄予厚望，但负面清单对互联网信息服务做出了较多限制。

外资被禁止经营互联网数据中心(ID C )业务，经营类电子商务企业的外资比例不得超过55%，投资其他在线数据处理和交易处理业务的外资比例不得超过50%。

外资还被禁止直接或间接从事和参与互联网游戏运营服务，禁止投资新闻网站、网络视听节目服务等。

投资经营国内互联网虚拟专网(V PN )业务的外资比例不得超过50%，除应用商店外，投资经营其他信息服务业务的外资比例不得超过50%。

金融：限制投资银行证券公司在金融领域，清单提出限制外资投资银行、财务公司、信托公司、货币经纪公司。

在保险方面，限制外资投资保险公司、保险中介机构、保险资产管理公司，寿险公司的外资比例不得超过50%。

证券方面，证券公司的外资比例不得超过49%，初设时范围仅限于股票和债券承销与保荐等，经营两年以上符合条件方可申请扩大业务范围。

而证券投资咨询公司、期货公司仅限港澳资金投资，且参股比例不得超过49%。

在完善外商准入制度时，上海自贸区需更好地兼顾扩大开放与产业保护，做好国内产业竞争力的调查与评价，并且尝试突破单边设计制度的限制。

■应以前瞻性视角修改负面清单，考虑采用“保留行业+不符措施”的方式，设计系统、简约的文本形式，在扩大准入范围、开放领域的同时，为本国新兴产业发展预留必要和合理的空间。

■“渐进式”加强外资准入立法保障，循序渐进、逐步放开地将外资法与负面清单结合修改，注重不同立法平台的各自作用与相互配合。

多元化完善外商投资监管，建立综合审批的服务模式。

在内容丰富的上海自贸区建设方案中，对外资实施“准入前国民待遇”和“负面清单”管理模式无疑是其中最大的亮点之一。

到目前为止，上海自贸区内无论是放宽服务业外商投资准入限制、实行外商投资准入特别管理措施还是改革审批制实行备案制，都颇有成效。

然而，就未来而言，仍需要进一步实现外商投资自由化，对接国际投资新规则，促进我国外资经济体制的转型升级。

负面清单在实践中存在的问题第一，负面清单难以摆脱“形式主义”。

经比对发现，负面清单相比全国实行的《外商投资产业指导目录》（以下简称《目录》），两者高度相似。

负面清单很笼统，将“禁止类”和“限制类”合并以明确其“负面”性质，即除非“清单”中提到的禁止或限制，否则就不存在禁止或限制。

然而，其分类编排上的调整没有清楚区分“禁止”与“限制”，反而省去了一些项目的说明性规定，甚至将一些原本只带有限制条件的鼓励类措施也列入其中，使清单里的禁止、限制投资产业以及管制措施甚至更多因文字调整而变得容易产生理解困难。

第二，负面清单难以保障内资企业的利益。

《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》（以下简称《管理办法》）中规定，清单以外对区内涉及固定资产内、外资项目进行备案管理。

但没有明确规定内资开放模式，即区内内资企业如何审批不明确。

且自贸区暂停了三资企业法而未涉及《公司法》。

并且由清单制定时无法完全预见新兴产业的发展，外企可能因竞争力强使得内企进入这些行业面临困难。