我国行政审判体制的缺陷及其重构

从理论上就立法权 # 行政权 # 司法权三者的性质来 说 !$ 司法机关为三权中最弱的一个 ! 几乎没有什么权 力 ! 因为行政部门不仅具有荣誉 # 地位的分配权 ! 而且 掌握社会的武力 % 立法机关不仅掌握财产权 ! 且制定公 民权利义务的准则 % 而司法部门既无军权 # 又无财权 ! 不能支配社会的力量与财富 ! 不能采取任何主动的行 动 &"!"#$%"&’( 法院是一种弱小 的 机 关 ! 缺 钱 # 缺 人 # 也 没 军 队 ! 而行政机关则人财物军队警察应有尽有 ! 如果没有 审判独立的保障 ! 司法公正就很难存在 "$ 由于法官必 须公正无私 ! 所以有必要确保他的独立 " 在当事人一方 是国家机关时尤须如此 &"!)#$%*+( 为此 ! 在英美法系国家 ! 均在宪法层面上赋予司法机关完全独立的地位 ! 并且 建立了相应的保障制度 ! 以防司法机关受外来非理性 因素干扰 "如 ’ 为了保证审判公正 ! 提高法律的权威 ! 实 行法官终身制 # 不可更换制 # 专职制 # 高薪制和惩戒制 等 " !,#-%,./0*( 因此 ! 在英美法系 国 家 由 普 通 法 院 来 审 理 以 行政机关为被告的行政案件 ! 不会受行政机关的意志 所左右 ! 行政审判在体制上是顺畅的 " 然而 ! 我国的人民法院不具有英美法系国家的普 通法院所具有的崇高地位 " 宪法虽然规定了 $ 人民法院 依照法律的规定独立行使审判权 ! 不受行政机关 # 社会 团体和个人的干涉 &! 但在实际运作中 ! 人民法院和法 官的独立地位均没有得到相应的制度性保障 " 在如此 的司法权运行体制中 ! 把行政审判庭设在人民法院的 做法 ! 行政审判体制就不可能顺畅 ! 必然导致以行政机 关为被告的行政诉讼步履维艰 " 行政诉讼法虽然规定 人民法院在审理行政案件时 ! 独立行使审判权 ! 但在审 判前后人民法院还是过多地受制于行政机关 " 就法院 整体来说 ! 人事任免权 # 装备配置权 # 经费划拨权等权 力均控制在行政机关手中 % 就行政法官个人而言 ! 无法 与掌握着各种资源支配权的行政权相抗衡 " 可以说 ! 行 政 机 关 扼 着 人 民 法 院 的 咽 喉 "$ 对 某 人 的 生 活 有 控 制 权 ! 等 于 对 其 意 志 有 控 制 权 "& !0#-%"&0( 行政诉讼案件更多 地直接触及行政机关的切身利益 !人民法院的人 #财 #物 受制于行政机关 !行政法官在审判中实际上处于一种非 常尴尬的境地 !在受理案件时 !表现得畏首畏脚 !能推则 推 !能拒则拒 %对已受理的案件则表现得瞻前顾后 !优柔 寡断 !或做工作动员原告撤诉 !或勉强开庭却枉法裁判 " 这种非正义的司法势必伤害民众对行政诉讼的期待 !使 法院本已不甚崇高的地位在人们心中变得更为低下 !司 法的权威性与公信力荡然无存 " 故有学者疾呼 !$ 如果 说 ! 审判不独立在其他诉讼中还能勉强维持的话 ! 那么 它在行政诉讼中则无论如何不能为继 "&
收稿日期 ! !""#$%!$%" 作者简介 ! 杨成 !%&’( "#$ 男 $ 江西九江人 $ 湖南文理学院法学系教师 $ 法学硕士 $ 研究方向为行政诉讼法学 %
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杨成 ! 我国行政审判体制的缺陷及其重构
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舶来品 ! 是我国传统司法所难以包容的 " 由此可见 ! 在 我国由普通法院执掌行政审判权 ! 不另设专门的行政 法院处理行政诉讼案件 ! 与我国法律传统比较难以协 调 ! 制约了行政诉讼功能的发挥 "
! 二 " 行政审判体制缺乏独立性
地对行政行为进行事实性审查 "在英美法系国家 ! 为了 弥补普通法院法官行政专业知识的不足 !并考虑到行政 审判的专业性要求 !普遍建立了行政裁判机构 " 行政裁 判机构具有较高的独立地位 !其成员大都是行政领域某 一方面的专家 ! 具有行政上必要的专门知识 ! 并准用司 法程序 "对涉及到专业性 #技术性或政策性较强的行政 争议 ! 一般须先经过行政裁判机构的裁决 ! 对行政裁判 机构的裁决不服 ! 才能向普通法院提起诉讼 ! 而普通法 院一般尊重行政裁判机构对案件事实的认定 !不再进行 事实性审查 !仅进行合法性审查 (法律审 )"因此 !在英美 法系国家 !就不存在因普通法院的法官不具有行政经验 和行政专业知识而不能胜任行政审判工作这一状况 " 在我国 ! 虽然也考虑到了行政纠纷涉及到许多复 杂的专业技术知识 !设立了商标评审委员会 # 专利复审 委员会的行政裁判机构 !但我国的行政裁判机构仅仅是 少数 ! 并且行政裁判机构缺乏足够的独立性 ! 从而影响 了裁决结果的公正性 " 此外 ! 我国行政复议机制也与英 美法系国家专门的行政裁判机制大相径庭 !行政复议更 多体现的是层级监督制度 "我国在起草 *行政复议法 +过 程中 !把行政复议完全等同于行政系统内部的自我纠正 错误的制度 ! 认为行政复议不宜 # 也不必搬用司法机关 办案程序 ! 将行政复议与行政监察和信访制度等同起 来 " 基于这样的指导思想 !行政复议机构由政府法制机 构充任 !失却了应有的相对独立性 ! 并且行政复议的程 序过于简化 ! 审查方式不适应公正性要求 ! 行政争议在 形式上得不到较有效而公正的解决 " !.# 由此可见 ! 在我 国没有建立起像英美法系国家那样普遍性的具有较高 独立地位的行政裁判机构 " 为此 ! 人民法院在审理行政 案件时 !必须进行事实审和法律审 ! 即既要负责解决行 政争议中的技术性问题 ! 又要审查行政行为的合法性 " 而我国法律却没有特别规定审理行政案件法官的专业 知识构成 !并且人民法院内不同审判庭法官之间的流动 非常容易 !专业性并不凸显 "这样 !涉及到专业性较强的 行政案件 !由于行政法官没有行政经验和缺乏行政专业 知识 ! 行政审判庭往往就难以作出公正合理的判决 !从 而使法院行政判决的权威性与公正性大打折扣 " 毋庸讳言 ! 我国行政审判体制存在内在的 # 结构性 的缺陷 ! 因为只有结构性的缺陷才能解释行政审判功 能的紊乱与失调 " 因此 ! 我们必须进行整体性的结构化 的改革 !构建一种新的行政审判体制 ! 重新合理配置司 法权与行政权 ! 以达到标本兼治的目的 " 二 !我国行政审判体制的重构 关于我国行政审判机构的设立模式 ! 在 * 行政诉讼 法 + 制定前后法学界与立法界曾有过激烈的争议 " 当初 关于设立行政审判机构的方案有四种 ’ 一是设立直接 向全国人民代表大会和常务委员会负责并报告工作的 行政法院 % 二是设立受最高人民法院的指导和监督的 专门的行政法院系统如同军事法院 # 海事法院一样 % 三 是设立隶属于国务院系统的行政法院 % 四是在现有的 各级法院内设立行政审判庭专门处理行政诉讼案件 " 由于各种原因 ! 我国行政审判机构的设置采纳了第四 种方案 "!&#-%)00/)01( 这一选择很大程度上是一种 $ 路径依
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百度文库
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摘 要 ! 我国行政审判存在诸多令人担忧的问 题 $ 究 其 根 源 $ 在 于 行 政 审 判 体 制 的 诸 多 缺 陷 % 因 此 $ 我 们 必 须 对 现行行政审判体制进行全面的审视和反思 $ 从整体上进行 结 构 化 的 改 革 $ 重 新 合 理 配 置 司 法 权 与 行 政 权 $ 构 建 一 种 全 新的行政审判体制 % 关 键 词 ! 行政诉讼 & 行政审判体制 & 行政法院 中图分类号 ! *&!!+% 文献标识码 ! , 文章编号 ! %""’$-!"’ #!"") % "#$""-($"#
我国 !行政诉讼法 " 自!"#"年 $月 $ 日由全国人大通 过 #%""& 年 !&月 ! 日实施 # 迄今已有十多年 $! 行政诉讼 法 " 的实施 # 在维护公民 % 法人和其他组织的合法权益 # 促进行政机关依法行政 # 缓解国家行政权力与公民权 利之间的紧张关系 # 避免矛盾的激化等方面发挥了积 极作用 $ 但是 # 我国行政诉讼制度在推行过程中也遇到 了不少阻力 # 从 ! 行政诉讼法 " 的实施效果来看 # 并未尽 如人意 $ 就当前现实状况而言 # 行政诉讼步履维艰 # 行 政审判工作阻碍重重 # 出现了令人担忧的局面 # 如法院 受 案 数 量 少 %立 案 难 %审 判 难 %执 行 难 等 不 一 而 足 $对 此 # 不少学者认为用 & 陷入困境 ’ 来形容我国行政诉讼 的现状并不为过 $ 我国行政诉讼 & 陷入困境 ’# 既有行政诉讼法本 身 不完善的原因 # 也有传统法律文化观念上的原因 # 但最 根本的原因还在于行政审判体制的缺陷 $ 我国采行英 美法系国家由普通法院管辖行政诉讼的体制 # 但同时 又借鉴大陆法系国家行政法与行政诉讼法的立法模 式 # 从而导致行政审判运行中的诸多不协调 $ 加之在我 国司法体制中 # 司法权与行政权配置不合理 # 司法权在 实际运作过程中呈现隶属行政权的状态 # 难以有效地 监督和制约行政权 # 行政审判体制存在许多无法克服 的弊端 $ 行政诉讼是我国唯一以权制权的诉讼形态 # 对 司法权的独立性与权威性的要求相对最高 # 是目前司 法制度中最亟待变革的部分 # 迫切需要建立独立 % 公 正 % 有效的行政审判体制 $ 因此 # 必须对现行行政审判 体制进行全面的审视和反思 # 从整体上进行结构化的 改革 # 重新合理配置司法权与行政权 # 构建一种全新的 行政审判体制 $ 惟有如此 # 才能早日走出我国行政诉讼 所面临的困境 # 行政诉讼应有的公民权利救济功能和 监督与制约行政权的功能才有望得以充分发挥 $ 一 " 我国行政审判体制的缺陷 我国有着和法 % 德等大陆法系国家相似的成文法 传统 # 但并没有采行大陆法系国家行政法院型的审判 体制 # 而是采行了英美法系国家普通法院管辖行政诉 讼案件的审判体制 # 并兼采大陆法系国家行政法与行 政诉讼法的立法模式 $ 在十多年来的行政诉讼实践中 # 这种混合式的行政审判体制并没有取得预期的效果 #
行政审判存在诸多问题 # 其体制上的缺陷日渐明显 $
! 一 " 行政审判体制与我国法律传统难以协调
我国有着和英美法系国家不同的法律传统 # 深受 大陆法系国家法律传统的影响 # 采取了大陆法系国家 行政法与行政诉讼法的立法模式 # 虽然在立法上不存 在公法与私法形式上的区分 # 但行政机关的行为一般 受公法 ( 行政法与行政诉讼法 ) 原则的支配与调整 $ 正 是基于与大陆法系国家相似的法律传统 # 我国行政审 判体制没有完全照搬英美法系国家的做法 # 而是在人 民法院内设了行政审判庭 # 行政审判庭在审理行政案 件时适用一些特殊的规则 $ 但行政审判庭毕竟是人民 法院的一个分支机构 # 难免受到民事诉讼和刑事诉讼 的冲击 # 存在一些弊端 *! 在法院内部体制中 # 人民法 院通过设立立案庭来统一把握案件的受理 # 由立案庭 对案件的性质进行认定并决定是否受理以及案件的内 部分工 $此种做法 # 使得大量本属于行政案件性质的案 件被划归为民事案件由民事审判庭进行审理或根本不 予 立 案 + ’!( " 由于行政诉讼被告的特殊性 # 行政审判受 到的法外干预较严重 #法院对行政诉讼案件的管辖级别 应相对较高一些 # 而 ! 行政诉讼法 " 关于级别管辖 % 地域 管辖和裁定管辖的标准 #都不同程度地沿袭了民事诉讼 管辖的规定 # 导致行政诉讼级别管辖过低 # 影响了行政 审判权的公正行使 +#!行政诉讼法 "基本上没有对审理 行政案件的庭审程序作出规定 #而是参照 !民事诉讼法 " 所规定的庭审程序 #不利于快捷地解决行政纠纷 +$ 人 民法院繁多的刑民案件淹没了行政审判工作 #行政审判 庭经常得审理刑民案件 # 有的基层法院由于行政案件 少 #行政审判庭的行政审判工作反而成了副业 $ 此外 # 我国两千多年的封建集权统治历史 # 造成 & 行政至上 ’%& 官本位 ’ 等思想根深蒂固地贯穿于人们 的思想意识中 # 严重影响着国家权力的架构 $ 在我国历 史上 # 行政的力量与司法相比 # 处于绝对优势 # 政法一 体是我国法律传统之一 # 主要表现在司法与行政不分 # 司法本身就是行政的一部分 $’)(*+!,-. 这一传统至今在我 国的司法体制中还存在影响 # 司法的独立性和权威性 都存在问题 $ 在我国这样的一个具有浓厚行政集权色 彩的国家 # 行政诉讼呈现的权力制约的全新观念作为