第六讲 公共政策问题构建分析

二、政策议程的建立
1、公众议程与政府议程的涵义 2、社会问题进入政策议程的途径 3、影响社会问题进入政策议程的因素 4、政策议程建立的触发机制 5、政策议程建立的障碍因素 6、公共政策议程建立的模型
1、公众议程与政府议程
（1）公众议程 （2）政府议程 （3）二者的区别
（1）公众议程
公众议程是指某个社会问题已经引起社会公众和社会 团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求， 团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要 求采取措施加以解决这样一种政策议程。 求采取措施加以解决这样一种政策议程。 一个问题要想成为或到达公众议程， 一个问题要想成为或到达公众议程，必须具备以下三 个条件： 个条件： 该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意， ①该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意， 或者至少必须为公众所感知； 或者至少必须为公众所感知； ②大多数人都认为有采取行动的必要； 大多数人都认为有采取行动的必要； 公众普遍认为， ③公众普遍认为，这个问题是某个政府职能部门权 限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。 限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。
2、社会问题进入政策议程的途径
（1）社会中部分团体或者个人主动，政府只 社会中部分团体或者个人主动， 是有限介入。 是有限介入。 （2）政府主动介入发现和解决问题，社会团 政府主动介入发现和解决问题， 体或个人只是有限介入。 体或个人只是有限介入。 （3）政府及社会团体和个人都主动。 政府及社会团体和个人都主动。 （4）政府与私人、团体都不主动介入。 政府与私人、团体都不主动介入。
琼斯的十一阶段说：感知／定义、汇集、组织、 琼斯的十一阶段说：感知／定义、汇集、组织、 表述、议程确立、方案形成、合法化、预算、 表述、议程确立、方案形成、合法化、预算、执 行、评估、调整／终结。 评估、调整／终结。 安德森的五阶段说：政策问题的形成、 安德森的五阶段说：政策问题的形成、政策方案 问题的形成 的制定、政策方案的通过、政策方案的实施、 的制定、政策方案的通过、政策方案的实施、政 方案的实施 策绩效的评价。 绩效的评价。 的评价
5、政策问题诊断的误差
structure） （1）组织结构（organization structure） 组织结构（ （2）意识形态（ideology） 意识形态（ideology） （3）无知（ignorance） 无知（ignorance） （4）信息超载（babel） 信息超载（babel） （5）噪音干扰（noise） 噪音干扰（noise） （6）时间落差（lag） 时间落差（lag） （7）逃避问题（avoidance） 逃避问题（avoidance） problem） （8）隐避问题（masking problem） 隐避问题（ （9）虚假问题（pseudo-problem） 虚假问题（pseudo-problem）
（2）政府议程
政府议程是指某些社会问题已经引起决策者 的深切关注， 的深切关注，他们感到有必要对之采取一定 的行动， 的行动，并把这些社会问题列入政策范围这 样一种政策议程。 样一种政策议程。 政府议程的项目可分为新项目与旧项目两类 。
（3）公众议程与政府议程的区别
公众议程一般由一些较抽象的项目组成， 公众议程一般由一些较抽象的项目组成，其概念和 范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以 范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题， 不提出政策方案或解决办法。 不提出政策方案或解决办法。 政府议程比公众议程来得特定而且具体， 政府议程比公众议程来得特定而且具体，它是对政 策问题进行界定或陈述的阶段。 策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的描 述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解 为决策系统正式接受， 决的时候，公众议程就转为政府议程。 决的时候，公众议程就转为政府议程。
典型的公共政策阶段分析框架
Harold D. Lasswell 的七阶段说 Garry Brewer 的六阶段说 Charles O. Jones 的十一阶段说 James E. Anderson 的五阶段说
拉斯维尔的七阶段分析框架
情报（ 情报（intelligence） ） 提议（ 提议（Promotion） ） 规定（ 规定（Prescription ） 合法化（ 合法化（Invocation） ） 应用（ 应用（Application） ） 终止（ 终止（Termination） ） 评估（ 评估（Appraisal） ）
5、建立政策议程的障碍因素
（1）政治原则的偏离 （2）价值体系的排斥 （3）政府体系的封闭 （4）承受能力的不足 （5）表达方式的失当
6、政策议程建立的模型
（1）科布的政策议程建立的模型 （2）金登的多源流分析模型 （3）中国政策议程建立的模式
（1）科布的政策议程建立模型
①外在创始型（Outside Initiation Model） 外在创始型（ ） ②政治动员型（Mobilization Model） 政治动员型（ ） ③内在创始型（Inside Initiation Model） 内在创始型（ ）
布鲁尔的六阶段分析框架
创始（ 创始（Initiation ） 预评（Estimation ） 预评（ 选择（ 选择（Selection ） 执行（ 执行（Implementation） ） 评估（Evaluation） 评估（ ） 终止（ 终止（Termination） ）
琼斯和安德森的阶段分析框架
3、影响社会问题进入政策议程的因素
（1）公民个人的作用 （2）利益团体的作用 （3）政治领袖的作用 （4）政府体制的作用 （5）大众传媒的作用 （6）问题自身的作用
4、政策议程建立的触发机制
（1）政治领导（political leadership） ）政治领导（ ） （2）危机事件（crisis event） ）危机事件（ ） （3）抗议活动（protest activity） ）抗议活动（ ） （4）传媒曝光（media reportage） ）传媒曝光（ ）
所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题， 所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政 府列入政策议程并采取行动， 府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或 解决的问题。 解决的问题。
2、政策问题的特征
（1）客观性：政策问题是一种可以观察到的客观事实 客观性： 和问题情境。 和问题情境。 （2）主观性：政策问题是一种主观定义。 主观性：政策问题是一种主观定义。 （3）社会性：政策问题关系到大多数人。 社会性：政策问题关系到大多数人。 （4）动态性：政策问题的形成有一个动态发展过程。 动态性：政策问题的形成有一个动态发展过程。 （5）关联性：政策问题往往是具有系统相关性的问题。 关联性：政策问题往往是具有系统相关性的问题。
（2）金登的多源流分析框架
前提变量 对政策问题、 观 点和革新的最 初的感知 独立变量 抑制或促使政策 观点发展的因素 干涉变量 促使产生的观点 进入议程的条件 因变量 当一个观点成为 提案的时刻
变
问题流 点 件 问题
价值 政
政策流 技术可行性 价值一致性 科技 公众接受程度 时尚或知识
干涉变量 政策
3、政策问题的结构类型
要素 结构优良 决策者 备选方案 效用（价值） 效用（价值） 结果 概率 一人或数人 有限 一致 确定性或风险 可计算 问题的结构 结构适度 一人或数人 有限 一致 不确定 不可计算 结构不良 许多 无限 冲突 未知 不可计算
4、政策问题构建的重要性
L.Ackoff：要想成功地解决问题， Russel L.Ackoff：要想成功地解决问题，就必须对正确的问题 找出正确的答案。 找出正确的答案。我们经历失败常常更多地是因为解决了错误 的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案。 的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案。 威廉·N·邓恩：政策分析人员常常因为他们解决的是错误的问 威廉·N·邓恩： ·N·邓恩 题而导致失误， 题而导致失误，而非因为他们为正确的问题找到了一个错误的 方案。政策分析中最致命的错误是第三类错误， 方案。政策分析中最致命的错误是第三类错误，即当应该解决 正确的问题时，却解决了错误的问题。 正确的问题时，却解决了错误的问题。 豪伍德与彼得斯所谓的政策病理（ Pathology）， ），其实 豪伍德与彼得斯所谓的政策病理（Policy Pathology），其实 就是政策制定者经常对错误的问题提出正确的解决方案，原本 就是政策制定者经常对错误的问题提出正确的解决方案， 以为解决了问题，实际上远离了问题的症结， 以为解决了问题，实际上远离了问题的症结，从而导致政策方 案无效果。 案无效果。
公共政策阶段分析框架
政策阶段 政策阶段
产生
政策产出
政府议程
导 致 产生
政策问题构建
方案制定及合法化
导 致 产生
பைடு நூலகம்政策声明
政策内容执行
政策行动
导 致
政策绩效评价
政策冲击
第六讲 公共政策问题构建分析
一、政策问题的构建
二、政策议程的建立
一、政策问题的构建
1、政策问题的含义 2、政策问题的特征 3、政策问题的类型 4、政策问题构建的重要性 5、政策问题诊断的误差
政策
议 程 建 立
政 公 政 变 成一致
流 政
（3）中国政策议程建立的模式
决策者 低 民众参与程度 高 动员模式 借力模式 外压模式 关门模式 智囊团 内参模式 民间 上书模式
1、政策问题的含义
问题类型 个人问题 团体问题 社会问题 利益关系 私人利益 团体利益 社会利益 利益载体 个人 组织 政府 典型特征 实 现 方 式 市场交换机制、 个人独享性 市场交换机制、个人自治机制 组织共享性 团体协商、交易、博弈、强制 团体协商、交易、博弈、 公共选择、 社会分享性 公共选择、公共政策