浅析我国“省管县”体制改革

革 的 方 向。
随 着我 国经济体 系的不断成 熟和政 府职 能的转 变 ， 市管 “ 县” 体制的弊 端逐渐 凸显 ， 推行符合 宪法 的“ 管县 ” 制则是 省 体 我 国政府行政体制改革 的必经之路 。 首先 ，省管县 ” 制有利于 降低行政 成本 ， “ 体 实现政府 组织 结构 的扁平 化 ， 少了 行政 审批 、 核 的环节 ， 减 审 提高 了行 政效 率。在组织的整体结构中 ， 管理层次与管理幅度呈反比例关系 。 现代社 会组织管理的主要模式就 是政 府纵 向层次少 、 管理幅度 大 的组织模 式 ， 并以此达 到优化 管理的 目标 ， 实现 管理幅 度与
４ 明确 权 限加 强 权 力 监 督 和 制 约 、
过程中县级政府 的事权和 财权的不对称 。就 当前情况而言 ， 我 国大多数地方的强县扩权 只体 现在财权上 ， 并且仅仅 是将一部 分而不 是全部原 属地级市 的经济管理 权和 财政权 由省直 接赋
予经济强县 ， 却不涉及到其他事权， 如行政权 、 司法权和人事权
．
等。此时 ， 市级政府依然能够统领县级的其他事权 ， 进而影响到 人、 、 财 物等方面 的管理权 限 ， 无法做 到相互匹配 和衔接 ， 造 且
省级政 府要采 府 顾此失彼的局面 ， 直接威胁到改革 的进 程 。再加 上县级缺乏 效的办 法就 是适 当维护好 地级市的利益 。因此 ， 省级对其的监督管理机制 ， 这不但会造成县级权力膨胀 进而 取一定措施来保护地 级市 的利益 ， 样就能使市县关 系处于相 这
对于发展势头较好 、 发展空 间受到限制的 导致权力滥用， 而且会削弱省级对县的经济与社会管理 使县 对融洽的状态。首先 ， 地市 可通过市辖区的调整来拓展其发展空间并且扩大其利益 的发展偏离 方向 。 ． 一
争与 大量寻租行为的发生 ，进 一步阻碍 了资源的有效配置 ， 加
剧 了县域差别和县域失衡 。 最后 ，市管县 ” “ 体制缺乏宪政依 据 ， 没有得到宪法肯定。
２、 省 管县 ” 制 的 可行 性 分 析 “ 体
以 理 性 的 态度 面 对 改 革 ， 针 对 性 地 指 明 推 进 “ 管 县 ” 制 改 有 省 体
应 大力推行“ 省管 县” 体制改革 ， 推进我 国政治制度 的现代化与 民主化 进程 ， 从根本上革除“ 市管县 ” 制所 带来 的各种弊 端。 体
ｉ“ 、 市管 县 ” 制 的 内在 瓶 颈 体
斜， 下放给县 乡的各种权 益也就 很难倒流 回市级 政府 ， 从而能 增强城 乡统筹发展能力 ， 体现省直接对市 、 的垂直管理 ， 县市 加 大省级财 政的直接调控能 力和管 理能力 ， 对有效分配 与利用各 种公共资源十分有利 。
３、 变 政 府核 心职 能 转
对政府进行功能性变革是“ 省管县 ” 体制改革的关键 。为了 减 少政府行 政管理 层级 ， 提高政府 行政 管理 效率 ， 就必 须在 对 政 府进行结 构性变 革时 ， 行转变政府 职能 、 政府 治理结 进 创新 构， 从而有效实现政府 的功 能性 变革 。首要任 务是要转变作为 县级 政府上 级的省 、 市两级 政府的行政 观念 ， 各级政 府进行 对
规范 的政策 ， 导致 了新的矛盾 和摩擦 ， 最直 接的体 现就 是省直 部门扩权强县时对于事权 、 财权的定位 模糊且很难 界定 。相关 配套的行政管理体制改 革无法正常进行 ， 出表现 在强县扩权 突
政府再造， 同时将政府职能及其与社会的关系重新定位， 使政 府从 “ 统治” 管理 ” 和“ 逐渐走向“ 治理 ” “ 与 善治 ”把 市场机制 引 ；
其次 ， 县利益冲突有增无减 ， 市 阻碍县域 经济发展。发挥中
心城市 的辐 射作用 ，带动县域经 济发展是市管 县的根本 目的 。
然而在 实行 过程中 ， 济发展较为落后 的地区“ 经 小马拉大 车” 现 象十 分严重 ，这些地级 市的 经济实 力不足 以带动 周边 县市发
范作用不仅带 动“ 扩权 强县 ” “ 、省管 县” 越来越 多的省份试点 被
级 别职 位 ， 重新调整 城市级别与 管理职 能的 同时 ， 在 建立新 体 制下的人员分流协调机制 。这样 ， 方面 可通 过调整人 员使 省 一 直机构充实 ， 另一 方面 能够培养城市 向社 区化发展所需 的市政
管理人才， 并且可以增加人才数量。除此之外， 应该适时推进干 行省管县 ， 财政收入减少 ， 地级 政府行政 权力削弱 ； 县域经济管 部人事制度改革 ， 切实调动公务人 员的积极性和主动性 ， 以减
次， 增加的政府 层级使信 息的失真 率提 高。同时 ， 由于我国地级 市的形成大 部分是由地改市而成 ， 必然造 就了更 多的行 政管理
部 门与人 员编 制 ，带来 行政管理 成本 的提高 并制 约行政 管理
效率 。
和原动力 ， 高省级市场化水平与市场竞争的有效性 。通过 “ 提 扩
权强 县” 促进县域 经济发 展的最好 例证是 浙江和 广东 ， 种示 这
在一 定的历 史时期和特 定的政 治经 济环境 中产生 和发展 起来
的， 因而不可避免地存在 一定的历史局限性 与负面效 应。因此 ，
其次 ， 省管县有助于县域经 济发展和城 乡整合 。实行“ 省管
县 ” 制后 ， 体 中央和 省就能 够依 据具体 情况 有针对性 地制 定经
济和 社会 发展政 策 ， 大对县级政 府的财 政支 持 ， 加 加速和 促进 县域 经济 发展 ； 财政 资金缺 口向上转移 ， 财政 资 金拨付 向下倾
省级政 府行 政单位负 担增加 ， 难度加大 ， 管理 管理成 本也将 明 显 上升 ， 行政效 率因此降低 。过宽的管理 幅度容易造成 省级政
。
２ 地 级 市利 益 的 维护 、
在“ 省管 县” 制改革进 程中 ， 体 地级市 利益流 出 ， 打消 了其
积极性和主动性 。为了克服地方层面 的隐 形阻力 ， 一个切实有
■ ● ●■ ■■ ■■ ■● ●■ ●■ ■ ■■ ■ ●■ ■■ ●■ ● ■一
黼 ■■ ●■ ■ ■■ ■● ■ ■■ ■■ ＿
Ｃ Ｎ Ｔ ＥＭ ＰＯ ＲＹＥＣ Ｏ ℃ Ｓ Ｏ ＲＡ Ｏ Ｎ
●●■ ■■＿
对县级的有效管理幅度一般为 ４ 个。超过管理半径， ０ 会使我国
０ 范围，以此来满足地级市长远规戈与未来持续发展的客观需 ０ 省直管县的过程， 也就是利益与权力的重新分配过程。“ 省 要 。其次 ， 于人 员的升降 去留问题 省管县” ， 然保 留 对 在“ 后 仍
２ 体制侵犯 地级 市 自身利益 ， 、 阻碍 地级 市发展 ．
。
管 县” 体制重新 调整了利 益格局 ， 弱化 了地级 市政府 的权 力和 作用 ， 使地级市政府 的利 益受 到一定影响 ， 产生抵触 。因此 ， 来 自地 级市的 阻力成为 了阻碍 “ 省管 县” 体制进 一步改 革的阻 碍
逐渐成 为政 府改革的主流思想 ， 并将成 为政府改革 的重要突破 口， 对我国行政体制改革与行政区划改革具有一定的推动作用 。
一
管理层次相匹配 。加快信 息传 递速 度 ， 避免信息失真 ， 提高机构
执行 力。
、
推 动 “ 管县 ” 制 改 革 的 动 因 省 体
我 国“ 市管县 ” 体制是 以实行城 乡一体化 为主 ， 由于其是 但
【 关键词 】市管县
省 管县
行政体制改革
自改革开放以来 ， 我国社会主 义市 场经济体 制逐步完善与
确 立 ， 府的 治理模式 与管理 方式必须 不断适 应新形 势 、 政 新变 化， 适时调整 自身职能 。旧的“ 管县 ” 市 管理体制 的不适应性 日 益显现 ， 改革“ 市管县 ” 管理体 制迫 在眉睫 。此时 ，省管县” “ 体制
职
向是—个不容忽视的问题 ， —个十分艰 巨的任务。 也是
３ 相 关 配套 政 策 措 施 不 到 位 、
目前 ， 我国还没有 出台到位与 “ 省管 县” 体制改 革相配套 的
政策法规， 使之与国家体制以及现行的法律法规不相适应。由 于政策法规 的不完备 ， “ 使得 省管县” 体制改革并没 有中央统一
最后 ， 省直管县 的行政 体制有助于 实现扩权强县 。在行政 管理方面 结束 市对县的领导 ， 避免 多层 次行政干预造 成的市场
竞争 中各 种关 系的扭曲 ， 极大地增强 县域 经济发展 的积极性 能
首先 ， 提高行政成 本 ， 降低行政 效率 。在 “ 市管县 ” 体制 下 ， 我 国地 方政 府 层级 结构 变成 了 省 （ 、 ） （ ） 市 区 —市 州 一县一 乡 （ ）四级 ，行政管理 层级 在原来基础上 多出一个 行政 管理层 镇
充分发挥 其作用 ， 进而推 动社 会 县” 体制的初衷是想通过城市为主体的资源配置引导和城乡合 能 使这个 体制逐渐 成熟起 来 ，
同时 ， 为获得市域 范围资源 而造成的县域 经济之间 的同质化竞
目前 ， 我国 大部分 省级 区划里县 级单位 有 １０多个 ， 省 ０ 而
３ ６
堂 丝壹 ！± 旦 圭
推行 ， 而且对我 国未来行政区划改革具 有不可替代 的理论价值
与实践意义 。
二 、 省 管 县 ” 制 改 革 的 阻 碍 “ 体
展 ， 为了 自身的发 展削弱 了所 辖县 的利益 ， 累了所 辖县 而市 积
的 资源 ， 严重阻碍了县域 经济发展 。
推行 “ 省管 县” 体制改革 是对我 国传统 地方政 府管理 体制 的重 大制度创新 。然而体制 的变迁需要极 其漫长的过程 ， 间 其
因素之～ 。一方面涉及 到地级市发展定位与政策制定问题。推 理权限 的放 宽与经济实力的增强 ， 让地级市 经济发展迎来 间接 挑战 ， 市外部竞争 更趋激烈 ， 地级 制约其向外扩张。另一方面是 人 员精 简问题。“ 省管县 ” 体制改革是一 次大规模 的政 府改革 ，
势必影 响到数 以万计官员的利益 ， 如何安排这 些地级市干部 的 小改革进程 中的阻 力。
入政府管理 中来 ，将 公共服务与公共产 品供 给的垄断 ｌ 消 ， 生取
从而 能够使上下级政府 间遵循市场导向而非 计划调配 ， 上级政 府仅 仅是对 下级政府进 行调节 、 指导与 监督而 非管理 、 导或 领 控 制 ； 上下级政 府间进行 合理分权而 非层级 节制 ， 立法 在 通过 的形式将权 力配置在纵 向上由上位 向下位转 移 ， 予下级政府 赋 高度的 自主决策权 、 处置权和管理权。
要 克服诸 多困难 ， 重重障 碍 ， 过反 复的试 点探索 工作 才 越过 通
发展 。“ 省管 县” 体制改 革也要历 经此过程 ， 因此在 明确 “ 省管 县” 体制改 革可行性 的同时 ， 还必 须有清 醒的头 脑认 识到在 改 革中所遇到的各种阻碍 。
１ 省 级 管理 半 径 狭 小和 行 政 能 力 不 强 、
再次， 加剧城乡二元化结构， 阻碍城乡一体化发展。“ 市管
冶， 实现纵 向的城 市区经济与县域经 济和横向 的县域经济之 间 的二 类关 系的均衡 发展 。城 乡一体 化的本质是城 与 乡利益的一
致 性 。但是大量 的资源 由县向中心城市积 聚 ， 导致市所辖 县经 济社会发展 自我 积累效 应下降 ， 造成城 乡差距逐步拉大 。与此
■■ｌ
０
经 济 生 活
【 要】我 国“ 摘 省管县” 制改革是 为适应新 时代 的发展 要 体
求应运而生的 ， 它是 地 方 政 府 改 革 的 重 要 方 向 。 它避 免 了 “ 管 市 县” 管理 体 制 的种 种 弊 端 ， 有 其 一 定 的 现 实性 和 可行 性 。我 们 并 要 清 醒 地 认 识 到 实 际 运行 过 程 中所 遇 到 的 阻碍 并 分 析 其 根 源 ，