城乡结合部治理法律问题研究

划法》 一条结果 （ 至 ２ １ 截 ０ ２年 ２月 ２日） 。
由于立法 上存 在缺失 ， 有 明确法律 法规 ， 乡 没 城
张太 快 ， 济 发展 薄弱 和分 配 不 公 平 ， 化 冲 突 等 经 文
多方 面 的原 因 。
结 合部 缺乏 统一 的法律 指导 。城 乡结合 部作 为一种 特 殊 区域 ， 在现行 的规 划建 设 和管 理体 制 中属 于一 定 的盲 区 。规划 、 地 、 产 等法 律 法规 不 健 全 ， 土 房 使 土 地管 理 、 宅建 设 、 屋 拆 迁 、 置补 偿 等 诸 多 环 住 房 安
２１ ０ ２年 ９月
成 ， 在动 态发 展 之 中 ， 且 将 长期 存 在 ， 展 的结 处 并 发 果分 为两种 ： 部分将 完全 城市 化 （ 为近期 实现 城 一 分 市化 和远期 实 现城市 化） 另一部 分将 长期 保 留农 村 ，
的形 态 。
缺 乏专 门管理 城 乡结 合 部 的具 体 制度 ， 现 有 而 农村 制度 是无法 满足 城乡结 合部 的管 理需要 的 。
（ ） 境 污 染 严 重 ２环
性质 的城 市土 地 ， 又有 属 于 集体 所 有 性 质 的农 村 土 地， 两种 土地所 有权 兼而 有之 。 ２ 行 政 管理体 制兼 具城 乡两种 体制 ． 因 为城 乡结 合 部 是城 市 和 农村 结 合 的 区域 ， 既
可 以采用 城市社 区管 理 的方 式 ， 可 以采 用 村 民 自 也 治 的 方 式 。 城 乡 结 合 部 原 本 是 属 于 农 村 管 理 的 区 域 ， 城 市 化 过 程 中 被 纳 入 城 市 的 管 理 范 围 ， 然 转 在 突
体措施。 关 键 词 ： 乡结 合 部 ； 城 治理 ； 律 问题 法 中图分类号 ：９２３ Ｄ ２ ． 文献标识码 ： Ａ 文 章编 号 ： ６ ２—５ ７ （ ０ ２ Ｏ 一【 ｌ １７ ３ ９ ２ １ ） ９ ） ９—０ Ｏ ６
城 乡 结 合 部 是 “ 现 城 乡 一 体 化 、 决 三 农 问 实 解 题 、 建 和 谐 社 会 的 前 沿 阵 地 ” 其 特 殊 地 理 位 置 决 构 ， 定 了其在 构建 和谐 社会 中的特殊 地位 Ⅲ 。
第 １ Ｏ卷 第 ９期
２１ ０ ２年 ９ 月
西南农业大学学报 （ 会科学版） 社
Ｊ ｒ ａ ｆＳｏ ｔ ｗｅ ｔＡｇ ｉｕｔ ｒ ｌＵｎｖ ｒ ｉｙ Ｓ ｃａ ｃｅ ｃ ｉｉｎ） ｏｕ ｎ ｌｏ ｕ ｈ ｓ ｒｃ ｌｕ ａ ｉｅ ｓｔ （ ｏ ｉｌＳ ｉｎ ｅＥｄ ｔ ｏ
Ｖｏ ． ０， ． １ １ ＮＯ ９
城 乡 结合 部 的 成 因 较 为 复 杂 ， 有 城 市 发 展 既 过程 中功 能 不 断 向 农 村 扩 张 的外 力 推 动 作 用 ， 也
受 到 农 村 内生 的 工 业 化 、 市 化 进 程 的深 刻 影 响 ， 城
城 乡结合 部相 关法律 法规 缺失 十分严 重 ， 城 以“
Ｓ ｐ２ ｅ ． Ｏ１ ２
城 乡结 合 部 治 理 法 律 问题 研 究
陈慧妮 ， 靖。 赵
（． 南 省 社 会 科 学 院 ， 南 昆 明 ６ ０ ３ ；． 庆 市 北 碚 区人 民检 察 院 ， 庆 １云 云 ５ ０４ ２ 重 重 ４ ０１ ） ０ ７ １
摘 要 ： 乡 结 合 部 是 不 同 所 有 制 土 地 、 同行 政 管理 体 制交 汇 的 区 域 ， 流 动 性 强 、 益 关 系 错 综 复 杂 的 区 域 ， 城 市 化 进 程 中 城 不 是 利 是 矛 盾 最 集 中 、 普 遍 的 区 域 。 深 入 分 析 城 乡 结 合 部 治 理存 在 的 主 要 法 律 问题 ， 鉴 国 外 城 乡结 合 部 的 法 律 治 理 措 施 ， 出 了 城 乡 最 借 提 结 合 部 治 理 法 律对 策 。 主 要 从理 论层 面 和 具 体 措施 两 个 方 面展 开 ， 过 基 本 原 则 的 指 导 引 出 土 地 制 度 、 会 保 障 等 制 度 的完 善 ， 通 社 进而提出地方立法建议 、 建立 城 乡结 合 部基 层 自治 法 律 制 度 、 择 社 区 化 管 理 的 治 理 组 织 形 式 、 强 社 会 管 理 以及 加 强 规 划 等具 选 加
乡结 合部 ” 关 键词 在人 民 网法律 法规数 据库 的“ 为 中 国法 律 库 ” 巾搜 索 仅 显 示 有 《 华 人 民共 和 国 城 乡 规 中
同时 还 与我 国特 定 的 城 乡二 元 社 会 经 济 体 制 密 切 相关 。除 此 之 外 ， 有 在 城 市 化 进 程 中城 市 扩 ］ 还
（ ） 法 问 题 二 执
１ 执 法 难 度 大 ．
（ ） 乡 结 合 部 法 律 特 征 二 城
（ ） 籍 管 理 难 度 较 大 ， 会 治 安 差 １户 社
１ 土地 所 有权 兼具 国有和 集体 所有 ． 土地 所 有权 性 质 是法 律 明确规 定 的 ， 任何 单 位 和个 人都 不能 随意 改变 。城 乡结合 部 的土地所 有权
冯 晓英 （ ０ ７ 认 为城 乡结 合 部泛指 城 市建成 区 ２０ ） 与非 建成 区的接 壤地 带 ， 一个 随着 城 市 产 业 和 住 是 宅 区不 断 向郊 区扩散 ， 而 使原 来 以农 村 为 主 的市 从
郊 地 带较 快演 变为 兼有 城 乡特 色 的特殊 空 间ｌ 。 ４ ｊ
样 化特 征 的农村 区域 ， 土 地 性质 、 政 管理 、 划 在 行 规
合部 ， 出城 乡结 合部 是城 市 和农村 的过 渡地 带 ， 指 兼
有城 乡特 色 。这些 观点 较好 地概 括 了城 乡结 合部 的
等 方 面存在 城 乡两种 体制 。该 区域 在农村 基础上 形
＊
收 稿 日期 ： Ｏ ２ ０ ２ １ ２—１ １
２ 管理 上 有 隐 患 ．
冲突 的地方 ， 因此 要 治理 好 城 乡结合 部 不 能 盲 目选
择 管理 方式 。
３ 违 法用地普 遍 、 ． 违章 建筑颇 多
城 乡结 合部 土地 利用 活动 多 ， 建设 也很 快 ， 是 但 由于城 乡结 合部 的发 展缺 乏规划 理论 指导 及有效 的 管理机 制 ， 相关 法律法 规也 不完善 ， 因此建设 现状 极 为混乱 ， 违法 用地 、 违章 建 筑 等 问题 十分 突 出 ， 建 在
理 中最 为棘手 的 问题之 一＿ 。 ５ ］
（ ） 划 意 义 ２规
陈佑启 （ ９ ５ 认 为 城 乡 结 合 部 是一 个 动态 的 ， １９ ）
由社会 、 济 、 经 文化 等多 种 因素综 合作 用所 形成 的地
域 实 体＿ 。 ２ ｊ
金 平 （０ １ 认 为 城 乡结 合 部 ， 名 思 义是 指 一 ２０） 顾 种 城市 与 乡村互 相 结 合 的 特 殊经 济 地 理 单 元 ， 经 该 济 地理 单元 既不 同于 单 纯 的 城市 区域 ， 不 同 于纯 又
作 者 简 介 ： 慧妮 （ ２ ）女 ， 北 黄石 人 ， 南 省 社 会 科 学 院硕 究 人 员 ， 士 ， 究 方 向 ： 动 与 社 会保 障 法学 。 陈 １８ ９ ， 湖 云 硕 研 劳
２ ０
西 南 农业 大 学 学 报 （ 会 科 学 版 ） 社
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现 状特 征 ， 出了城 乡结合 部 的特点 ； 指 欠缺 之处 在于
仅 从 地 理 学 、 会 学 或 者 公 共 管 理 等 角 度 定 义 城 乡 社
结合 部 ， 没有 从法 律角 度探 究城 乡结合 部 的本质 。
２ 概 念 分 析 ．
一
、
城乡结合部的概念和法律特征
（） １ 社会 管理 意义
粹 的 农 村 区 域 ， 是 一 种 既 有 城 区 风 貌 ， 有 乡 村 特 而 又 点 的经 济地 理空 间＿ 。 ３
规划 学者 从城 市规 划 的角度将 城 乡结合 部认 同
为 城 市 近 郊 区 ， 城 市 规 划 区 范 围 内 城 市 建 成 区 的 是
拓 展 区 域 ， 地 域 上 表 现 为 不 连 片 、 完 整 的 空 在 不 间 ］ 。然 而没有 规划 ， 乡结合 部将 自由发展 ， 城 变得 更加 混乱 。积 极开 展 规 划 ， 仅 是对 现 有 的城 乡结 不
城 乡结合 部 自然环境 负荷 巨大 。 由乡镇 企业 等 造 成 的工业 污染 ， 既造成 了 固体 垃圾 大量堆 积 ， 工业 废 水又对河道水 网造 成了严重污染 ， 导致 生态环 境恶 化 。农业生产 过程 中使 用 的农 药 、 虫剂 、 杀 化肥 的残
留物进入土壤 ， 入地下水 ， 起水质和 土质的下降 。 渗 引
设 上 具 有 较 大 的 肓 目性 和 自 由性 。
城 乡结合 部 当地 居 民在城 市化过 程 中以丧失 土 地 为代价 获得 大额 补偿 款 ， 通过 入 股 分 息 和 出租 房
屋 ， 出卖 劳 力 也 能 获 得 可 观 收 入 。 正 是 由 于 这 种 不
看似 一劳 永逸 的营 生方 式 ， 在年 轻 人 中出现 了新 的
性 质 不 同 于 单 纯 的 城 市 和 农 村 ， 有 属 于 国 家 所 有 既
城 乡结 合 部外 来 流 动人 口数 量 多且 构 成 复 杂 ， 给 户籍管 理带 来很 大 困难 ， 管理 几 乎 是处 于混 乱 状 态 。同时 ， 口问题 也使 得治 安环境 日益严 峻 ， 乡 人 城 结 合部成 为地 域 特 征 明显 的犯罪 高 发 区域 。另 外 ， 市 容市貌 不佳 ， 、 、 脏 乱 差是 其最 显著 的特点 。
变 原有农 村管 理方 式为 城市 管理方 式在 实 际操 作上 具 有一 定难 度 ， 种 管理 方 式 也 可 能存 在 互 相 矛盾 两
（） ３ 基础 设施 不完 备
城 乡结合 部 位 于城 市 外 围 ， 遍 缺 乏城 市 基础 普 设施 ， 、 、 、 水 电 气 热等 管 网线 路设施 不全 、 布局 混乱 、 质量 差 ， 与城 市社 区形 成 了鲜 明对 比。
合部进 行科 学 管理 ， 是 预 防将 来 出现 更 多 的城 乡 也
结 合部 。 笔 者认 为 ， 乡结 合 部是在 城市 化进 程 中 ， 毗 城 在
以上观 点多从 城 乡接壤 的地 理 角度 界定 城 乡结
邻 城市 区域 出现 的在 人 口 、 产业 、 理等方 面具 有多 管
节 缺 乏 必 要 的 政 策 指 导 和 明 确 的法 律 法 规 依 据 。
在源自文库府 的“ 意 识 ” ， 乡结合 部始 终 被 视 为 潜 中 城 低价 值 、 要 帮扶 的地 区 ， 终 是 作 为 “ 整 治 ” 需 始 被 和 “ 改善 ” 被 的对 象 。由此 可 见 ， 于“ 价 值 判 断” 基 低 的 “ 被动 整治 ” 略是 目前 遗存 诸多 问题 的根 源 。此 策 ］ 外 ， 法研 究落后 ， 立 当地 居 民以及农 民工 的诉求 和合
由于城 乡结 合 部 的这 种 过渡 地 带 的特 殊 性 ， 即
（ ） 乡结合 部 的概念 一 城
１ 代 表 界 定 ．
它 已经 不是 完全 意义 上 的农 村 ， 也 还 不是 完 全 意 但 义上 的城 市社 区 ， 管理往 往 就 出现 了盲 区 ， 因此成 为 了各 种社 会 问题 比较 集 中的 地 区 ， 时也 是 城 市 管 同
“ 生 虫 ” “ 世 祖 ” 层 ， 重 破 坏 了 原 有 农 村 社 区 寄 、二 阶 严
的朴 实 风气 ， 也为结 合部 管理埋 下 了隐患 。
二 、 乡 结合 部 治理 存 在的 主 要法 律 问题 城
（ ） 法 问 题 一 立
（ ） 乡 结 合 部 问题 主 要 原 因 三 城