针对地方政策下财政投资项目
实行建筑材料甲供谈一些看法
刘华
（福州市财政投资评审中心,福建福州350005）
摘要我国政府采购制度已经逐渐走上了法制化、规范化的道路，但是，面对国际金融危机的冲击，一些地方政府为了保护本地企业，出台了在政府投资建设项目中的建筑材料优先考虑采购本地企业产品的政策和措施，这种“甲供”方式的推行，将形成一种繁荣背后的危机。
关键词财政投资项目;主要材料;甲供;利弊
0 引言
受到国际金融危机的冲击和我国经济发展周期性调整的影响，一些生产企业出现了经营困难举步维艰的境地。地方生产企业，特别是地方国有企业，与地方政府有着千丝万缕的关系，希望得到政府的关照即在政府投资建设项目中的建筑材料，优先考虑采购本地企业产品。一些政府领导人出于保证地方经济发展的需要和对本地企业的关心爱护，同样希望在政府投资建设项目中，能够体现扶持本地企业的要求。因此，部分地方政府出台了在财政性投融资建设项目的建筑材料实行甲供（由政府采购本地名优产品）的政策和措施。本文就这一情况，结合福州市推行的财政性投融资项目钢材、水泥等主要材料实行甲供的方式（简称“甲供办法”），在同政府采购的隶属关系、利与弊等方面进行分析。
1“甲供办法”与政府采购的隶属关系
甲供材料方式在不同的投资主体中有不同的理解含义，归结可分成个人行为与政府行为两种。财政投资建设项目的投资主体是政府，实行财政投资建设项目材料甲供，必然要进行政府采购，因此，财政投资建设项目甲供实际是政府采购的具体表现，也就是说“甲供办法”属于政府行为。
2 “甲供办法”的实施途径
任何一种制度要得到有效实施，必须通过特殊的途径。福州市“甲供办法”的实施，主要通过以下两种方式进行⑴政府引导：从福州市政府办公厅发布《市政府办公厅关于支持工业产品开拓市场的若干意见》可以看出，市政府对使用地产品进行如是引导①成立福州市引导使用地产工业品领导小组；②大力宣传名优地产品及其生产企业；③规定政府采购优先购买名优地产品；④建立重点建设项目使用地产材料推荐目录制度。⑵企业行为：市发改委、经委发布《福州市财政性投融资项目钢材水泥等主要材料甲供实施办法（试行）》（同称“甲供办法”），该“甲供办法”所称钢材、水泥、玻璃、塑胶管材、照明灯具、电控电器、发电机组等七大类主要材料甲供，系指市财政性投融资工程建设所需的，在市经委发布的《福州市重点项目使用地产材料推荐目录》中规定的，由政府指定物资代理公司采购后提供给施工单位的行为。这种对使
用量较大的材料供应实行甲供，避免材料采购权被施工单位掌握，最终通过物资供应公司企业行为达到引导使用地产品。
3“甲供办法”的利弊分析
目前，为了应对金融危机，政府投资力度加大，在这种背景下“甲供办法”的影响是不容忽视的。推行“甲供办法”的初衷是：通过材料甲供以达到保证质量，节约投资，保证工程如期完工，并扶持了当地企业等。但是，“甲供办法”的实施效果实际上没有达到原先的期望要求，始终利弊兼存，且其负面影响更多，下文将进行具体分析。
3.1 利的方面
材料质量直接影响工程质量，材料费在工程投资中所占比例较大，因此将钢材、水泥等主要材料实行甲供，首先能够较好地控制材料质量；其次政府集中采购，可获得材料信息价格与实际购买价格之间更多的差价，甲方能直接受益。这一政策实施的实际效果从短期来看，对支持当地工业产品占据本地市场，维护当地工业经济持续健康发展，能够发挥一定的积极作用。
3.2 弊的方面
3.2.1 不利企业长远发展
财政投融资项目主要材料实行甲供，从长远发展的角度来看，这种做法无疑将地方企业重新纳入计划经济体系。在市场经济条件下，竞争导致的优胜劣汰是一种常态，通过行政手段扶持地方企业只能是权宜之计，福州市的市场毕竟有限，在这种地方保护主义庇护下成长起来的企业—产品单一，缺乏先进性、缺乏前瞻性、缺乏开拓能力，犹如温室里的花木，经不起雨击风吹，很难成长壮大，更不用说走出国门成为国际性、有竞争力的大企业，其结果最终必然被市场淘汰。
同时，参予福州市重点项目建设的施工企业中，福州市的企业占据了较大比例，虽然不少企业已经改制，但其资产运行依然是国营性质，这就是说，损害的结果，依然是地方财政。如此看来“甲供办法”不仅伤害了施工企业的利益，而且无形遏制了其它相关企业的长远发展。
3.2.2 不利工程投资、质量、进度控制
3.2.2.1 从建设工程的投资控制方面分析
工程造价包含了人工费、材料费、机械费、措施费、管理费、利润、税金等，其中材料费是耗用资金最多的一个环节。主要建筑材料实行甲供，产生了工作经费补助和代理公司的服务费，增加了中间环节和资金支出，也就增加了流通成本。物资代理公司根据名优目录，选择地产材料，选择范围小，将潜在投标人排除在外，使得政府定点采购的价格未必做到质好、价优。每年政府投资项目多，选择本地生产企业的产品，对企业的生产力也是一个挑战，供应量不能得到保证，在供不应求情况下产品价格必定随之提高。
工程项目通过招投标，按法定程序选择报价合理、符合工期要求、具有良好业绩、符合资质的承包商。
在技术和质量得到保证的前提下，建筑产品的合理价格，施工方获得利润是市场交易成功的核心。建设项目的成本始终是一个谜，当建筑材料由施工单位进行材料采购管理，是施工单位实现利润的一个手段。主要材料实行甲供，原来由施工方享受的材料差价被甲方挤占，导致施工单位的利润被压缩，而利润最大化是每个企业追逐的目标，施工企业必然会通过各种途径增加利润。主要材料实行甲供，施工单位的承包形式为包工不包料，现在市场上，人工单价、机械租赁费的攀升，为了合理的企业利润空间，施工单位在今后投标报价中势必进行报价调整，从而提高了工程造价，或靠低价中标后高价索赔的方式赚取利润，这些都不利于工程造价的控制。
目前，建筑市场推行工程量清单计价方式，材料的消耗量施工单位可以根据自身条件进行报价的，通过合理的规划材料用量，施工单位可以取得相应的利润。采用材料甲供后，清单提供的消耗量、甲方供应量与实际使用量会产生矛盾，比如钢筋接头工艺不同，使用量就不同，就会有扯皮现象的发生。
因此，实行主要材料甲供，不仅没有达到控制建筑项目投资，反而提高的财政支出，助长了交易市场的混乱。
3.2.2.2 从建设工程的质量控制方面分析
甲供办法的实施，对工程质量不利影响有以下方面：⑴保管方面，施工单位对甲供材料多数存有懈怠情绪，不可能像自己采购的那么尽心尽力。一旦保管欠妥当时，材料容易出现如钢筋严重锈蚀、水泥结块、门窗变形等质量问题，处理的话增加成本，假如不处理的话直接用于工程，结果可想而知。⑵质量把关方面，虽然在建设工程实施中建设单位、监理单位、施工单位都是平等的主体，但是现实情况不是这样，建设单位始终处于凌驾之势，因此，对甲供材料在质量把关上各方面都会给予特别“礼遇”即多数绿灯放行，这种“礼遇”对工程质量来讲是颗爆炸力极强的地雷。⑶材料用量方面，甲供是根据定额消耗量供应，也就是说工程量一旦确定，材料供应量随之敲定，施工过程所节省材料归施工单位享有。这种条件下，部分施工单位受到利益的驱使（包括为了追回因材料甲供所失去的利润），会采取非科学的、不正当的手法以达到“省工减料”的目的，给工程质量埋下隐患。⑷责任界定方面，实行材料甲供，增加了合同主体，一旦工程出现质量问题，进行责任分析、追索时会产生扯皮、推卸现象，不利于工程质量问题的处理。3.2.2.3 从建设工程的进度控制方面分析
工程施工计划是根据关键施工内容、工艺流程等，按照持续时间和一定的衔接关系编制，并在实际施工中按计划需求编排人员、机械、材料进场施工。影响建设工程进度有组织、技术等四大因素，“甲供办法”是四大因素的统一体，它对工程进度的影响体现在：⑴物资公司采购计划和供货计划是根据施工计划安排，而施工计划在工程进展中会因为现场条件和外部条件的变化经常做出调整，这种经常性调整容易打乱物资公司采购计划和供货计划，导致供货计划与施工计划不能很好衔接，最终受影响的是工程进度。⑵材料实行“甲供办法”，增加了合同主体，工程或材料质量一旦出现问题，责任界定和问题得到处理所耗
