【摘要】行政诉讼法明确规定了内部行政行为不可诉，但是内外部行政行为的界限始终模糊，我国学者提出的界分标准，都不是无懈可击的，需要将这几点学说结合在一起有层次地运用到实践中。
【关键词】内部行政行为；外部行政行为；可诉性
内部行政行为是行政主体基于隶属关系对系统内部的组织、人员和财务所作出的一种内部管理行为，我国行政诉讼法将其列为不可诉行为之一。比如说上级公务员对下级公务员发布指示、命令的行为，上级行政机关对下级行政机关报告的审批行为，行政机关就机构建制、工作程序、规章制度、后勤事务进行管理以及对公务员进行的奖惩、任免活动，等等。外部行政行为是指行政主体对非隶属的外部相对人所作出的行政行为。按照其法律效果的不同，外部行政行为分为三类：一是行政法律行为，二是准行政法律行为，三是行政事实行为。在实际操作上，内外部行政行为的界限并不是清晰易辩的。实际发生了很多案件看似是内部行政行为却对相对人的权利义务有重大影响。这些案件大多是主要围绕行政行为是否为内部行政行为其可诉性展开辩论。所以对界分内外部行政行为的理论研究对司法审判活动至关重要。
一、内部行政行为与外部行政行界分的标准
在德国行政法上，将“外部行政行为”称之为“行政决定”，将“内部行政行为”称作“内部公务法律行为”或者“行政内部行为”。“行政内部活动”指的是对外部发生效力的非“行政决定”的内部行政措施，主要包括内部职务命令以及行政系统内部的同意、责难等。在法国行政法上，与内部行政行为相似的概念是“内部行政措施”。内部行政措施是指“行政长官对工作的指挥，对机关内部的组织和管理以及对下级公务员和机关所发布的命令和指示”，其规范的对象是行政系统内部的公务员。[1]我国台湾地区将行政命令分为法规命令和行政规则。法规命令系指行政机关基于法律授权，对多数不特定人民就一般事项所作抽象之外对外发生法律效果之规定。行政规则系指上级机关对下级机关或长官对属官，依其权限或职权为规范机关内部秩序之运作，所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。这里的法规命令就是外部行政行为，而行政规则显然为内部行政行为。[2]
国内学者有下列几种关于内部行政行为与外部行政行为的界分：
（一）行为主体标准说
认为是行政法律关系的主体是区分内部行政行为与外部行政行为的主要标准。该理论认为，内部行政行为是专指于行政机关之间或行政机关与其工作人员之间的行为：而外部行政行为则是发生在行政机关与公民、法人或其他组织之间的行为。[3]
（二）隶属关系标准说
认为凡行政主体与行政相对人之间有隶属关系，则该行政行为为内部行政行为。反之，则该行为为外部行政行为。[4]
（三）行为――权利标准说
以行政行为与有关主体的权利义务为标准，认为以职权、职务上的权利义务为对象实施的行政行为，是内部行政行为；相反，以公民、法人或其他组织的权利义务为对象的行政行为，是外部行政行为。[5]
（四）规范法律文件适用范围标准说
通过做出的行政行为所依据的规范性法律文件的适用范围来确定内外部行政行为。如果行政行为依据的是适用内部行政的法律规范，则这个行政行为是内部行政行为，反之为外部行政行为。
二、对各内部行政行为与外部行政行为界分标准分析
不同的学说理论从不同的角度区分内部行政行为与外部行政行为，不同程度地看到了两者间的差别。有些学者比较认可隶属关系说，隶属关系说的最大特色就是能比较清晰容易区
分内部行政行为与外部行政行为。但是在实践中不难举出能够推翻隶属关系说的案例。例如，监察机关对与其不具有隶属关系的其他机关的工作人员的违纪行为作出警告的行政处分决定，这显然又是内部行政行为。而公安机关可能对违反《治安管理处罚条例》的赌博行为作出罚款的行政处罚，这显然是外部行政行为。从此可以看出，判断一项行政行为是否为内部行为不能单看行政主体与行政相对人之间有无隶属关系。笔者认为行为――权利标准说可以补充隶属关系说的漏洞，用以权利义务为标准就能辨别出上文提到的两个例外的案例的行政行为的性质。但是其中对于职权、职务上的权利义务也是不容易辨别的，这也是需要进行主观上的判断的，这又会绕回原地。有些学者提出来通过对做出的行政行为所依据的规范性法律文件的适用范围来确定内外部行政行为。界分标准与隶属关系说有同样的优点就是判断方法较简便不需要太多的主观判断。但是也不乏有些规范性文件适用范围不明确，实践中不乏出现大量的内部行政行为外部化的案例。例如，延安xx建筑工程有限责任公司诉陕西省延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案。所以，无论是哪种界分标准都不是尽善尽美的，需要将这几点学说结合在一起来看，将其有层次地运用到实践之中。笔者认为先从客观的角度来区别内外部行政行为会效率较高出现主观判断错误概率较低。所以，隶属关系说与规范法律文件适用范围标准说优先考虑，最后用行为――权利标准说来检验先前得出的结论。
内部行政行为与外部行政行为的界分，有利于研究两类不同行政行为的性质、特征，深化对对行政行为的理解与认识。内部行政行为与外部行政行为的区分直接涉及了行政权与司法权之间的分工与相互关系，对司法审判活动的范围有着相当重要的意义。
