摘要：尽管我国《行政许可法》已确立了公益原则，但是该原则富有浓厚的价值判断色彩，在适用上必须具体化、系统化，否则事事援引公益原则，必然会导致法律体系的瘫痪。
因此，笔者认为有必要根据行政许可的过程发展，分阶段提出具体的要求。
关键词：行政公益原则行政许可引言在近现代国家中，行政被定义为公共事务的处理活动，因此行政必须将公共性贯彻其中，即必须以实现公益为目的。
行政在管理社会时常常采用的有效方法有发布命令、签订合同或采取直接的强制行为等等。
但是，其中能够有规模地进行有效的严密管理，并且能在许多政策领域广泛运用的手段则是行政许可及其相关的行政特许和行政认可。
通过这些手段，行政机关可以有效地限制市场竞争，调节各种社会资源以及确保从事特定职业的人员在资质、能力方面的最低安全基准等。
但是，从法律的角度看，实施许可的行政权所对应的是行政相对人的自由、权利或是权利关系。
因此，无论作为根据的法律法规如何规定，许可所涉及问题的基本点都在于如何调整（行政所代表的）公益与对应的（相对人的）私益之间的关系上，对许可是否合法的评价也自然应该从这一关系入手。
一、公益原则的概述在日本，公益原则被作为行政许可法制的两大原则之一。
其最高法院始终强调行政许可的制度性目的就建立在公益基础之上，无论是决定是否给予申请者许可，还是认定是否应考虑由此所涉及的相关私益时，行政均应从公益的角度进行判断。
①我国的《行政许可法》②尽管没有明确将公益原则作为基本的原则，但是从法律条文的规定上还是凸现了其重要性。
这可从在最后通过的法律文本中所出现的众多条文涉及公益概念的法律用语得到证明。
大体可归纳如下：１．公共利益———计有８处，分别规定在第１条，第８条，第１１条，第１２条第２项，第３项，第４６条，第６７条，第６９条。
２．公共安全———计有８处，分别是第１２条第１款、第４款，第２８条，第６２条，第６８条第１款、第２款，第７８条，第７９条。
３．社会秩序———计有２处，分别为第１条、第１１条。
４．国家安全———第１２条第１项。
５．公共资源———第１２条第２项、第６６条。
对上述这些众多的表示公益概念的法律用语有关的条文进行整理和概括，可以发现行政许可中的“公益”，具体分为两层涵义：一是指在行政许可的设定上，行政机关只能对真正影响公共安全、社会秩序等公共利益的事项采取一般性禁止的原则，不得任意设置许可，限制公民权益的行使。
二是指在行政许可的法律规范结构上，行政许可作为对限制行政相对人的权利和自由的“解禁”的行政手段，必须以实现公益为目的。
无论是决定是否给予许可，还是认定是否应当考虑由此所涉及的相关私益，行政机关均应当从公益的角度进行判断。
也就是说，行政许可的制度性目的建立于公益基础之上。
事实上，这些法律用语的内涵具有不确定性，就以最为常用的“公共利益”为例，由公共与利益两者组成。
前者指涉及受益对象的范围公益原则在行政许可领域中的运用许乙川＊２００８年第３期法治研究＊作者简介：许乙川，男，１９６４年出生，浙江瑞安人，浙江合一律师事务所主任，一级律师，法律硕士。
７６问题，公共为许多私人的集合体，但问题是究竟需要由多少私人来组成，对这一概念，尽管吸引了众多的法学家进行研究，仍不能作出明确的界定；后者则本身就是价值判断的结果，是人们以感觉肯定其存在的实益，同样存在不确定性和多面性；两者皆属不确定的概念。
德国法在学说上也视其为典型的“不确定的法律概念”。
以下分别就公共的范围和利益的内容作一简要的说明。
（一）“公共”的范围公共、民众和大众等类用语，都是相对的。
在概念上几乎都可以进行或宽或窄的理解。
尽管如此，学说上还是达成一个共识，即公共不等于全体国民，也就是说，公益涉及的对象，可以是任何人，但不必是全体国民。
如果采简单的两分法，则可以将公共作为与个人相对的概念，但是这样并不能清楚表达公共的定义。
于是，德国的法学家们提出改将某圈子之人作为公共的相对概念。
所谓某圈子之人就是指由一个范围狭窄的团体，加以确定的分离开来，或者可根据地域、职业或信仰等因素加以明确的划分。
与之相对，判断公共的标准就是两项，一是非隔离性，二是数量上达到一定的多数。
③（二）“利益”的内容通常来说，利益可以理解为主体对客体的拥有，或者说在主体和客体之间存在价值判断的关系。
而价值就是利益的中心要素，价值要经过主体的评价过程后对主体而言所获得的特定价值就是利益。
因此，价值的形成是评价客体与评价标准相互结合的产物，而非客体本身所具有的属性。
一方面，利益的形成和利益价值的认定，总是为当时的客观事实所左右，公益的内容必须弹性地以社会、国家法秩序的价值概念来认定。
而同时，国家公益的具体内涵也会因为评价标准的不同而有所区别，也常常会因此而发生不同公益相互间冲突的情形。
这就需要通过价值的比较来解决。
在如何选择优先考虑的判断标准从而形成公益时，德国学者ＷａｌｔｅｒＫｌｅｉｎ提出的标准是必须量最广，且质最高。
如果在同一事件中，发生不同公益相冲突的情形，此时则取决于质的比较，质高而量少者优先于量多而质少者。
④二、公益原则之反思尽管《行政许可法》第一条的立法目的条款中即明确了公益原则，行政传统的行政法学也均承认和维护行政主体在行政许可中基于维护公共利益的需要而享有特权，事实上这种价值判断是以公共利益为参照对象的。
但是这是否具有普适性？笔者认为深值怀疑。
首先，公共利益的内容必须是弹性的，由社会、国家法秩序的价值观念来决定，并没有一个放之四海而皆准的内涵，如勉强形成普适性的认识，则难免有削足适履之嫌。
在其内涵无法界定的前提下，以其为参照存在的特权颇值商榷。
对此解决的可行路径是寻求公共利益的判断标准。
然而我们最大的困境就在于实践中缺乏公共利益的具体判断标准。
其次，确认行政主体在行政许可实施时基于维护公共利益的需要而享有特权，从某种程度上折射出潜意识对相对人的不信任。
但我们不能因此便由对私人的不信任转而完全信任行政主体。
这种思路本身存在局限，是由一个误区走进另一个误区。
诚然，行政主体作为公共利益的判断者确有一定的合理性。
但行政主体作为公共利益的判断者依然存在如下质疑：首先，行政主体的公共利益代表者的地位发生动摇。
在传统国家中，国家利益与公共利益合一，行政主体本身就是国家的代表，无自身的私益，由其充当公共利益的最佳判断者无可厚非。
但在市场经济下生成了市民社会与政治国家两元对立的格局。
伴随市民社会的发展，个体利益向群体利益的转化，利益发生重新聚合，利益主体和价值出现多元化。
“在多元的社会，弥漫社会的多元价值观，必须经过充分的公共意思的沟通，方可寻出一个同时符合多数价值理念的公共利益概念”。
⑤在这种背景下，行政主体的公共利益的代言人之角色就有必要重新加以考量。
其次，行政机关自身的私益会影响公益目的的实现。
传统的行政法在公益原则的问题上常常忽视了这样一个现实，即行政机关也有自身的利益考虑。
而这会带来两个难以消解的难题：行政机关所代表的公益与自身的利益之间如何区分？在两者之间发生冲突时，又该如何保证行政机关舍己为公？最后，公共利益与私人利益之间的关系也需要重新定位。
传统的大陆法系国家法律上往往持公共利益绝对本位的立场。
受国家行政理念的支配，个体利益、群体利益被国家利益吸收，公共利益至上，发生利益冲突时个体利益要无条件地让位。
但是，这一点在新形势下同样需要反思。
现代国家以利益为纽带，通过市场配置资源的方式改造整个社会，使社会从分散到７７聚合，从同质到非均衡，形成了各个利益群体。
随着多元利益主体的形成，社会的组织性、独立性和自我意识大大增强。
这时，就不能不对各种特殊利益同样加以维护，不再是单纯的舍己为公。
由此可知，在公共利益内涵不确定、难以作出准确判断的情况下，在行政领域中由行政主体作为公共利益的最佳判断者适用公益原则也就同样需要进行谨慎和合理的定位。
在同一事件上，出现不同公益相冲突的情形，行政主体为解决这些公共利益之间的冲突，就需进行价值比较，亦即在众多价值标准中，选择一最优先考虑的价值标准。
对此优先价值标准的选择，不能仅仅依赖于行政主体的主观认识，而是应依宪法理念确定选择最优先考虑的价值标准。
否则，难免行政许可领域不会出现以下消极的现象：１．以公共利益为名，滥用特权，或侵害相对方的个体利益；或双方恶意串通损害他人的利益甚至损害公共利益。
２．行政主体混淆自身利益与公共利益，以自身私益取代公共利益。
３．公共利益与公务员私益相对分离，导致行政自由裁量权的异化，使权力走向法律赋予它的反面。
三、公益原则在行政许可中的贯彻日本法上除将公益原则与普遍许可原则并列作为两大原则之外，在司法实践中最高法院也在有关的案例中根据公益原则的要求，为行政机关在许可决定过程中所涉及到的有关问题提供了判断基准，如对判断是否给予许可的法律根据进行解释时，其解释也只能以公益为基础分析法律规定内容的逻辑结构。
在申请人符合法定要件时，行政机关便负有给予申请人许可，即解除其所负的被禁止作为的义务。
反观我国，尽管《行政许可法》上已确立了公益原则，但是该原则富有浓厚的价值判断色彩，在适用上必须具体化、系统化，否则事事援引公益原则，必然会导致法律体系的瘫痪。
许可法上对该原则的具体适用标准并不明确，这有可能会影响到其在行政许可法领域中的运用。
因此，笔者认为有必要根据行政许可的发展过程，分阶段提出具体的要求，可以将其分为下述几个部分进行阐析：（一）行政许可设定时的公益考量设定许可必须考虑到公益性的规制需要，才能对公民的某些自由权的行使附加一些不得已的限制，不得随意扩张公益性的内涵范畴，侵入公民的私人权益。
尤其在“给付行政”!"的情况下，政府的作用已经从主要是全面管理社会转移到仅仅从宏观上维护社会秩序和市场经济的局面，这样的功能转移又意味着政府的一部分功能从原有的功能体系中分化出来。
例如，就行政许可这一功能而言，设定行政许可必须仅仅限于公共利益事项，而其他事项仍由社会和私人进行自主调节。
（二）行政许可实施时的公益考量在行政许可的实施过程中，除了要顾及公益的目的外，还需要考虑对除申请人外的第三人和相关人的私益进行保护。
在各种相关利益并存的多元结构里，考虑到行政许可涉及的方方面面都可能发生利益平衡的问题，应当肯定公共利益所需要考量的不仅仅有第三人的利益，而且相关的其他利害关系人的利益也应当列入评价的范围。
在这个公益考量的过程中，为了最大限度地避免行政领域中出现各种自由裁量权的滥用现象，行政机关可以采用制定各种裁量基准的做法，将各种利益衡量的判断标准加以明晰化。
而在诉讼时，法院也需要对行政机关制定的这些裁量基准持尊重的态度，避免过度的干预。
毕竟，在涉及个案中的利益平衡问题，行政机关出于其所具有的专业性和受人大监督的特点，充任公益代表的角色更具有合理性。
