英国中央政府绩效管理及其借鉴
作者：周佳怡
来源：《经营管理者·上旬刊》2016年第04期
摘要：英国是政府绩效管理应用得最持久、最广泛、技术上较为成熟的国家之一。
在政府绩效管理发展的每个阶段，英国总会适时改革，使绩效管理步入更深入的阶段。
梳理英国中央政府在绩效管理实践的发展过程，研究其最新的绩效管理体系，对我国中央政府绩效管理和改革具有重要的参考价值。
关键词：英国中央政府绩效管理
20世纪70年代末，英国政府为化解严重的财政危机、管理危机和信任危机，将绩效管理引入公共管理领域，掀起了一场声势浩大的行政改革运动。
经过三十多年的发展，英国已然成为政府绩效管理应用得最持久、最广泛、技术上较为成熟的国家之一。
一、英国中央政府绩效管理的历史发展概览
1.以经济效率为中心阶段。
20世纪70年代末到80年代中后期，英国政府绩效评估的侧重点是经济和效率，追求的是投入与产出比率的最大化。
1979年，在撒切尔夫人的带领下，英国政府推出“雷纳评审计划”，该评审是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动，政府机构的经济和效率水平是评审的重点[1]。
继雷纳评审之后，环境大臣赫塞尔廷于1980年在环境部内建立了“部长管理信息系统”，融合目标管理、绩效评估等现代管理方法而设计的信息收集和处理系统[2]。
该系统使公共部门绩效评估更具有战略性、持续性。
2.以质量优先阶段。
从80年代末开始，英国政府绩效评估的侧重点转向了效益和顾客满意，质量逐渐被提到了重要的地位。
1991年，梅杰成为英国新一任首相，为提高英国公共服务质量，他相继发起了“公民宪章”、竞争求质量和政府现代化等运动，逐步将英国政府绩效管理引向以质量为本和以顾客满意为标准的阶段。
3.全面绩效管理阶段。
1997年，新工党上台执政，布莱尔在沿袭保守党的改革方向，继续强调公共服务的效率、资金的价值和顾客导向的基础上，围绕“协同政府”及“公共服务提供”进行了一系列改革，旨在推动英国成为一个更好的居住地。
同年6月，英国财政大臣开展了对于公共预算的综合审查，旨在确保公共预算能有效分配。
1998年，财政部推出首份“综合开支审查”（Comprehensive Spending Review，简称CSR）白皮书，这是英国政府有史以来推出的第一个全面的、系统地针对政府各个部门所制定的目标体系的财政预算方案。
而后，各部门根据CSR确定的政府整体战略目标制定绩效计划，开展各项工作。
二、当前英国中央政府绩效管理的主要内容
1.确立战略目标。
战略规划是一幅蓝图，它阐明了一个组织在追求其目标实现的过程中，将如何分配自己的资源。
政府整体战略目标在CSR中确定，保证各部门的行动围绕战略而开展。
纵观1998年至2015年中CSR所公布的政府整体战略目标，虽每阶段都所有侧重，但整体目标主要涉及促进经济长期增长、增进社会公平、推进公共服务改革等方面。
2.制度绩效计划。
根据CSR的政府整体战略，中央政府各部门对战略进行分解，制定绩效计划，大致可以分为两个阶段：
2.1自上而下的PSA（1998年-2010年）。
在1998年-2010年期间，全面绩效管理体系在CSR的整体战略目标下围绕“公共服务协议”（Public Service Agreements，简称PSA）展开，中央政府各部门签订PSA，决定部门预算的开支上限与分配优先，承诺清晰的可以量化的、以效率和效益为标准的绩效目标、绩效产出与绩效标准[3]。
公共服务协议的目的是为了提升公共服务质量，以目标体系和财政投入相挂钩的方式，监管公共服务机构，保证所分配的财政资源与公共服务提供的质量成正比。
PSA在推动跨部门合作取得了明显的效果，但也出现了许多意想不到的负面效果，如间接导致执行部门忽视了对于其他政策领域的关注，牺牲了长期的政策目标 [4]。
2.2民主问责的Business Plan（2010年-至今）。
2010年5月10日，保守党和自由民主党联合政府成立，提出了“重建经济，开启社会流动性，修补政治系统和给予人民影响决策的权力”的执政口号。
秉持自由和责任的价值观，CSR引入了新绩效管理体系，废除PSA改为要求各部门制定“商业计划”（Business Plan），依据政府整体战略目标确立部门愿景，制定改革计划。
Business Plan是一份规划未来3～4年的绩效计划，由愿景、联合优先项、结构性改革计划、部门支出预算、透明度等五部分构成[5]。
愿景（Vision），是各部门基于联合政府的整体战略目标进行目标分解，是对本部门未来战略目标的描述，包括详细阐述工作重点和优先事项。
联合优先项（Coalition priorities），包括阐述各部门资金分配的优先级，及列明下属各部门的责任分工。
结构性改革计划（Structural Reform Plan），制定关键行动和里程碑事件以实现部门的优先事项，并规定了事件开始和结束的期限。
部门支出预算（Departmental expenditure），是行政支出、项目支出和资本支出的支出预算编制。
透明度（Transparency），详细阐述了部门绩效考核的关键指标，包括投入指标和公共服务影响力指标，并且承诺相关信息都将在网站上公开。
总体来说，部门的Business Plan描述了部门的愿景和资金有效分配的优先级，解释了为实现这一目标政府将采取哪些行动、如何采取行动，以及行动的时限，并给出相应的绩效考核指标。
3.绩效指标。
根据部门制定的Business Plan，各部门的绩效指标采用不同的评价视角和评价指标，可以分为三个主要产出[6]。
3.1产出1：部门效率（Department Efficiency），从人力资源、办公室成本、采购、重大项目、信息技术、企业服务、债务、中小企业和志愿组织采购等8个方面进行评价。
这是所有中央部门运营成本的共同指标，这些指标将帮助公众判断部门是否高效运行，并且可以用以跨部门相比。
3.2产出2：部门关键领域指标（key actions），具体指标根据部门Business Plan的优先事项来制定关键行动和里程碑事件，每个事件被划分为4档，分为按时完成、未完成
3.3产出3：部门绩效指标（performance indicator），分为投入指标（input indicator）和影响力指标（impact indicator），由各部门根据Business Plan的优先事项分解所得，旨在帮助公众判断政策和改革是否产生了他们预期的影响。
4.评估主体。
4.1内部评估——部门自我评估。
各部门每年都需要开展自我评估，编制年度报告，并公布在网上。
年度报告回顾了在Business Plan和Structural Reform Plan下部门的绩效和成就。
由于每个部门的具体绩效指标各不相同，因此部门提供近3年的绩效数据，由公众自行判断其工作绩效。
4.2外部评估——国家审计署（NAO）绩效审计评估。
英国国家审计署的评估旨在帮助国家高效使用财政资金，为议会对公共开支进行审计，从而提升公共服务质量。
英国国家审计署的评估报告是一项绩效审计，不同于财政审计，它的特点在于其对部门绩效的分析是与预算相挂钩的。
报告主要阐述所审计部门的主要责任、组织架构和资金去向，分析其对部门官员的调查，以了解他们对部门工作的认同度、效率提升等表现，改善部门发展，并以效益和物有所值为标准，对该部门过去一年的工作进行绩效审计分析[8]。
5.绩效结果运用。
在绩效结果运用方面，各部门会根据英国国家审计署的审计报告，进一步推出绩效改善计划。
6.信息收集与公开。
更大的信息透明度，是英国政府的承诺，也是推动公共服务的动力。
所有公开数据由哪个部门记录、提供、发布，文件中明确公布。
英国《信息自由法》规定，公众有权访问除敏感或保密级别外的任何由公共部门记录的信息。
三、对我国中央政府绩效管理的启示
1.明确政府整体战略目标，编制与预算挂钩的部门绩效计划
政府的公共财政资金是有限的，在资源有限的条件下，如何有效分配资金并提高公共服务质量更值得我们思考。
英国中央政府绩效管理在每个开支审查期明确政府整体战略，以“多个
财政年”为基础，分配部门预算。
部门在有限预算编制下，根据政府整体战略，制定部门绩效计划，确立部门愿景，分解战略目标，明确关键事件，细化绩效指标，形成一套完整的绩效计划。
2.绩效管理凸显顾客导向，逐步做到信息公开透明。
从英国政府绩效管理的整个过程来看，透明度和公开性一直是其重要原则，明确的绩效标准、服务标准和程序、量化的公共服务指标等为政府绩效评估有效实施创造力条件。
英国中央政府现行的绩效管理非常强调公众的参与、监督和评价。
3.注重绩效结果与效益，鞭策改进公共服务质量。
英国中央政府绩效管理在绩效评估上内外部评估相结合，部门自身要对一年的绩效进行总结回顾，国家审计署要对各部门的工作进行绩效审计。
另外，英国中央政府绩效管理的绩效指标设计完全围绕由战略目标分解的优先事项制定，绩效结果则注重完成度和取得的社会影响，同时国家审计署的绩效审计是作为绩效改进的依据，可见其绩效管理的目的不在于部门与部门间的比较而在于不断鞭策部门改进公共服务质量，而这一点正是我们所要学习的。
参考文献：
[1]范柏乃. 政府绩效管理[M]. 复旦大学出版社， 2012.
[2]宁有才. 英国政府绩效评估及其启示[J]. 行政与法：吉林省行政学院学报， 2004（3）：17-19.
[3]Comprehensive Spending Review： New Public Spending Plans 1999-2002. HM Treasury. 1998 July.
[4]宋雄伟. 英国“公共服务协议”治理方式解析[J]. 中国青年政治学院学报， 2012（04）：89-93.
[5]Spending Review 2010. HM Treasury. 2010 October.
[6]Business Plan 2011-2015. Department for Business Innovation and Skills. 2012 May.
[7]HM Treasury Annual Report and Accounts 2010-11. HM Treasury. 2010 July.
[8]Departmental Overview： The performance of HM Treasury 2013-14. National Audit Office. 2014 August.。
