次贷危机下的美国金融监管体制
变革及其启示
张
波
（招商银行总行同业银行部,广东深圳518040）
摘要：金融监管体制应当以市场为基准不断变革与完善。以1999年金融现代服务法案为标志的美国金融市场改革极大地推进了机构和产品的双重市场转型，但相应建立的功能性监管体制却产生了自觉性和自生性的监管滞后。次贷危机促使美国检讨现行监管体制，于2008年3月底出台《现代化金融监管架构蓝皮书》，计划通过三个阶段的变革最终建立基于目标的最优化监管架构。我国正处于综合化市场转型期，在当前主要是明确市场稳定性监管主体，并强化监管机构之间的协调。
关键词：金融监管；次贷危机；目标性监管；市场稳定性文章编号：1003－4625（2008）12－0103－06
中图分类号：F 830.2
文献标识码：A
Abstract ：Financial supervision system should be reformed and improved according to market change.American financial institutions and products are boosted by its financial reform since Financial Service Act in 1999,but the lag of supervision is the result of this kind of functional supervision system.It is Sub -prime crisis that urges America to inspect its current supervision system so Treasury Blueprint of Modern Financial Supervision Framework was issued in March 2008,in which objectives-oriented optimal supervision framework was constructed by three steps.China should clarify institution body for Market stability supervision and strengthen coordination among supervision institutions.
Key Words:Lag of Supervision ；Sub -prime Crisis ；Objectives -oriented Supervision ；Market Stability
收稿日期：2008－10
），，，。
作为持续发展的全球金融中心，美国金融市场的监管体制随着金融市场的发展而经历了复杂的历史变革进程，具有典型的危机驱动特征。2007年初以来爆发的次贷金融危机，就成为美国金融监管体制改革的新诱因。
次贷危机的爆发显示了现代金融市场蕴含的巨大风险。从市场发展的角度来看，次贷危机对监管当局提出一个重大的命题：面对日益综合化的金融机构以及金融产品，如何建立和完善对全面市场风险的管理机制。令人遗憾的是，美国监管当局没能表现出良好的应对能力，并且暴露出在风险管理上的制度性缺陷。经过长达数月的调查和研讨，2008年3月31日，美国财政部正式公布了名为《现代化金融监管架构蓝皮书》的改革计划，在各界激起强烈反
响，被视为自上世纪30年代初经济大萧条以来规模最大的金融监管体制改革计划，对美国乃至全球金融市场都具有深远意义。从历史的角度来看，该蓝皮书是对1999年金融现代化法案以来，美国金融监管体制改革的继续和深化，是监管体制对于金融市场的机构与产品双重转型趋势的回应。
一、监管滞后与次贷危机：1999年现代化法案以来的美国金融监管体制
金融监管是维护金融市场安全、秩序、公平与发展的行政保障机制。为了有效履行职能，金融监管必须着眼于金融市场的发展趋势，以市场状态为基准来自我调整和完善。当然，由于信息的不对称性和传导反馈的时差性，监管机制对市场变化的反应总是存在一定的时滞，这种“自然性滞后”（natural lag ）是
不可避免的，从某种视角来看也是有益的。市场创新需要合理的自由空间，能够在规则的缝隙之间纵横捭阖，寻机突破。正是出于这种认识，监管者有时也会主动地保持缄默，给那些充满激情的市场参与者进行试验甚至试错的机会，从而人为地制造“自觉性滞后”（conscious lag）。
这种自觉性滞后的典型案例就是1999年《金融现代服务法案》（以下简称现代化法案）实施以来的美国金融监管体制。现代化法案的颁布，标志着美国金融监管的理念从最早的规范金融交易行为、强调对风险的管理和规范，发展到放松金融管制以促进金融业的跨业经营和竞争（刘宇飞，1999）。①现代化法案是对美国金融市场转型的承认和推动。②1929年经济危机爆发后，当时混业经营的金融市场本来可能促生统一的超级监管者，但美国决策者选择了另一条截然相反的道路：通过立法强制实施金融分业。这个抉择一直颇具争议（陈道江，王利民，2003）。相应的，高度分散的监管体系不但没能改变，反而得到了法律支撑下的强化，金融行业的不同分支分属于多个专门机构进行监管，成为典型的机构性监管体制。
随着现代化法案的出台，美国金融业打破了分业经营格局，开始迅速向综合化转型，转型历程包含了机构和产品两个维度。所谓机构转型，即传统的单业机构通过自生(organic)或者并购（aquisition）的路径进行组织扩张，成为开展综合性业务的金融控股集团。所谓产品转型，即在金融工程技术(financial engineering)的支持下，传统上局限于间接融资性质的银行金融产品突破原有界限，在功能上融合了信贷融资、证券投资、信用支持等，在市场上沟通了间接融资、直接融资、担保市场等，在流程上覆盖了多个金融市场环节的综合性的衍生金融产品。对于金融市场而言，机构转型与产品转型是两股并行不悖、相互影响的变革维度。一方面，“产品转型”溶解了原有的市场隔阂，增加了金融企业实行“机构转型”的压力与动力，也为其开展“机构转型”提供了现实的业务通路；另一方面，“机构转型”实现了金融企业业务领域的扩张，使其能够全面参与转型后的衍生产品的各个市场环节。这种双重转型大大增加了金融市场风险暴露的广度和深度，革命性地改变了金融市场风险的范围和性质，构成了全面市场风险，即由于业务的综合性而可能受到多个金融市场领域风险的直接影响。
面对市场的根本性变化，现代化法案对传统的机构型监管模式进行了改革，提出建立所谓的功能性监管体制（functional regulation），即基于金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，强调跨机构、跨市场的监管。③与同期英国、日本、德国等国建立统一监管机构不同的是，美国的功能性监管体制是在不触动现有监管体制的前提下，促进各监管机构之间的职能协调、信息沟通以及执法合作，本质上仍然是分业监管的模式，并没有提供明确的制度构建和授权支撑。例如，现代化法案规定，由美联储理事会作为金融控股公司的主要监管人，而金融控股公司的下属子公司依然由各职能监管机构负责。④而为了尽量降低改革成本，在原则性地安排监管机构协作关系的同时，功能性监管却没能赋予主要监管者明确的授权。例如，在金融控股公司监管上，现代化法案规定在监管过程中若出现分歧，且分业监管机构认为美联储理事会的监管内容确有不恰当时，优先执行各分业监管机关的规定。⑤
选择温和改良性的功能性监管模式，是基于美国根深蒂固的自由主义经济倾向、强烈的反垄断意识以及极其分散的利益格局等政治经济层面的原因（赵静梅，2007）。其理论基础是亚当.斯密提出的自然秩序原理，认为金融监管作为第三方管理机制，扮演的必须是一种恢复自发秩序而不是实施新秩序的角色。这种认知产生了监管体制的自觉性滞后，在市场转型的特殊历史时期加剧了监管与市场的脱离，并进一步演变为严重的“自生性滞后”（organic lag），即由于一国监管体制的结构特性而造成的制度性滞后。次贷危机正是这种监管滞后长期积累的市场映射。次贷危机的独特之处就在于，它明显暴露了美国监管机制落后，以及监管机构监督不力的弊病（Palaniappan，2008）。各监管机构的割据化治理模式
①参见刘宇飞：《国际金融监管的新发展》，第122页，经济科学出版社1999年版。
②在法案出台之前，花旗银行即已收购旅行者险公司等，形成金融控股集团。类似的金融控股集团正是推动现代化法案出台的重要力量。
③Financial Modernization Act of1999,Sec.103(b);12U.S.C.1841(k);Financial Modernization Act of1999,Sec.121(a)(2);12U.S.
C.24A(a)(3)(A).
④Financial Modernization Act of1999,Sec.111(2).
⑤(4).
