基于美国和欧盟农业政策的对比
分析及对中国农业政策的启示
摘要
“农业”是关于国计民生的产业，农业的发展离不开政策、科技和投入的多管齐下。美国和欧盟都是WTO中最大的生产体和贸易体之一，它们的农产品产量和贸易量在世界占有重要地位, 同时它们也是WTO中农业协议的重要参与者。两国的农业之所以持续稳步发展，一方面是由于其先进的生产技术及优越的自然条件，另一方面，与其制定的农业政策密不可分。了解欧盟和美国的农业政策，对于我国采取相应的对策及农业政策的制定都具有重要的指导意义。
关键词：美国农业政策；欧盟“共同农业政策”；比较分析；启示
美国和欧盟作为WTO中最大的生产体和贸易体之一，它们的农产品产量和贸易量在世界占有重要地位, 同时它们也是WTO中农业协议的重要参与者。在乌拉圭回合谈判中农业贸易已被纳入了多边贸易体制框架中, 并主要从国内支持、出口竞争、市场准入3个方面开始限制或约束各成员国的内部农业政策。这些改变不仅预示着全球农业政策调整的趋势, 影响着WTO多边贸易体制中的农业谈
判方向, 还对众多发展中国家的农业生产、贸易利益产生了重大影响, 因此有必要对美国和欧盟的农业政策做出分析
一、美国和欧盟的农业政策概述
（一）美国的农业政策
美国农业政策由来已久，早在南北战争期间，美国政府就制定了一系列农业发展政策，为满足不断增长的国内外需求起到了积极的推动作用。到了20世纪20~30年代，由于国内外市场收缩和严重的生产过剩，美国农业经历了空前严酷的危机。为了避免农业部门的全面崩溃，从1933年罗斯福政府开始推行“新政”农业政策，支持农产品价格和农业收入，到这些政策和技术进步使生产发展大大超过需求增长时，政府转而制定扩大内外需求的政策。所有这些政策的汇集，成为战后历届政府推行的联邦农业政策体系。该政策体系主要包括以下三个方面：
1．发展农业生产、降低生产成本的政策。
⑴发展农业地区基础设施建设。联邦政府向农业地区提供或资助发展交通运输、供电和通讯事业。
⑵推动农业科研和技术普及。联邦政府通过各地建立起来的农业院校、农业试验站和农业技术推广站三级机构推动农业生产水平和生产率的持续提高。此外，农户还可以通过农业技术推广站获得有关市场、管理、气象、病虫害和技术方面的信息和指导。
⑶税收优惠。农户可以在收益多的年份提前支付开支，收益少的年份提前出售农产品，以少缴所得税。此外，农户还享有资产的“加速折旧”优惠。
⑷提供农业信贷和农产品保险。农业信贷系统可以从政府获得低息贷款转而提供给农户。农产品信贷公司则为参加价格支持计划的农场主提供短期优惠贷款。农户信贷管理局的贷款则带有很大的补助性质，它向受灾地区提供利率很低的紧急贷款。1981年《农业法》把这种紧急贷款作为援助遭受自然灾害农户的主要方法，取代了70年代的直接补助。政府还为保险费用提供多至30％的补贴。
⑸补贴农业生产要素的投入。政府资助水利设施的兴建和维修，提供价格低廉的农业用水。为保护土地，政府还出资修造递田，按等高线平整土地，施用石灰，等等。政府补贴的结果使农户在不增加农业生产要素的情况下，可以获得更多的收成。
2. 价格和收入支持政策。
⑴价格支持。为防止农产品价格大幅度下跌，政府成立了农产品信贷公司，着手实施农业价格支持计划。支持计划主要包括“直接收购”和“无追索权贷款”两项。
⑵限制生产。价格支持政策只是使剩余的农产品转入政府仓库，并不能根本解决生产过剩问题。为此，政府又出台了限制生产的三项政策：限耕、限售和休耕。
⑶保证供应。为了满足20世纪70年代出口增长的需要，联邦政府担心“贷款率”(即支持价格)会限制美国农产品的国际竞争力，于1973年制定了《农业和消费者保护法》，以便使价格支持和收入支持这两重目标分离开来。70年代中期，由于市场价格持续偏高，政府担心库存不足而引起价格剧烈波动，又于1977年出台了《食品和农业法》，建立起新的农产品信贷计划——“农场主储备”，以刺激农产品生产。
3. 扩大需求的政策。
⑴扩大内需。由于“农场主储备”政策效应，农产品生产过剩，产品销售成为农户面临的首要任务。政府为保护农户利益，推出最庞大计划——“食品券计划”，即向低收入者发放只能购买食品的“食品券”、“学校免费午餐”等政策，以扩大农产品的国内需求。
⑵扩大出口，限制进口。80年代以来，为了迫使其他出口国(尤其是欧共体)减少出口补贴，美国政府开始采用“混合贷款”和特殊补贴的办法来扩大出口。另外。农产品“目标价格”也起到出口补贴作用。通过“目标价格”压低市场价格，以刺激农产品出口，农户因价格下降所受的损失则可以从“差额支付”中得到补偿。据联合国统计数据，美国在20世纪80年代对小麦的出口补贴率为5．4％，水稻为30％，烟草为23％。在进口方面，为了保护国内生产者，政府对某些农产品实行严格的进口配额限制，
进入20世纪90年代，在世界农产品市场形势变化和欧美农业摩擦的双重影响下，美国政府更加注重制定和实施生态农业、科学技术、信贷支持、信息管理与服务等方面的农业支持政策。2002年5月13日, 美国颁布了新农业法, 大幅度提高了对农业的补贴, 完成了新一轮的农业政策调整。美国新农业法的突出特点是：大幅度提高补贴水平、调整补贴方式、扩大补贴范围、补贴分配相对集中。
（二）欧盟的农业政策
1962年形成的共同农业政策是欧盟最重要的共同政策之一。其主要内容是制定共同经营法规、共同价格和一致竞争法则, 建立统一农产品市场，实行进口征税、出口补贴的双重体制以保护内部市场,建立共同农业预算,协调成员国之间
管理、防疫和兽医等条例。经过几次比较大的改革,过去以价格支持为基础的机制逐步过渡到了以价格和直接补贴为主的机制，共同农业政策转变为”共同农业和政策”。强调农业的多功能性和可持续性，确保欧盟农村的全面发展。欧盟共同农业政策对我国有重要的借鉴意义。
1.欧盟“共同农业政策”的主要内容
共同农业政策有三条原则，即共同体市场统一，共同体优先及价格和预算一致。
所谓共同体市场统一，即共同体内部成员国之间贸易完全自由，商品、劳动力和资本自由流通，逐步取消欧共体成员国之间的关税，对欧共体以外国家筑起统一关税；协调成员国之间管理、防疫和兽医等条例，制定共同的经营法规，共同价格和一致的竞争法则。
共同体优先，即实行进口征税、出口补贴的双重体制。当进口产品价格低于共同体内部价格时，则实行进口征税；当欧盟产品出口价格低于共同价格时，就实行价格补贴，控制从共同体外部进口，消除世界农产品市场波动对欧盟农产品市场的。
价格和预算统一，则是每年成员国农业部长理事会确定不同农产品价格，并建立共同预算，即欧洲农业指导和保证基金。这是欧共体预算的主要科目之一。
2.欧盟“共同农业政策”的具体做法
◆建立统一农产品市场
◆建立对外统一的农产品关税壁垒和对内统一的农产品价格体系
◆出口补贴制度、生产配额制度、对外保护制度、直接补助、落后
地区发展补贴
3.共同农业政策的改革
“共同农业政策”实行了一系列的改革。伴随着美国颁布了新农业法，2003年欧盟又对共同农业政策《2000年议程》进行中期审议, 在提高食品安全和质量, 改善农村发展环境等方面作出政策调整。
⑴价格支持。政府事先确定保护价格, 分干预价格和目标价格两种, 当市场价格低于干预价格时,由政府按干预价格收购当市场价格低于目标价格时, 由政府直接向农民支付市场价格与目标价格的差价。这种支持保护方式, 属于WTO 协议规定需要逐步削减的黄箱政策。
⑵收入直接补贴。分两大类一类是不挂钩的收入补贴, 一类是挂钩的收入补贴（按中期审议方案, 这类补贴将逐步减少）。两类补贴都以土地面积和常年产量为基础确定补贴水平, 但前者以历史基期为基础, 一经确定, 不再与当前生产挂钩,属“绿箱”政策后者则仍然与当前的生产挂钩,但计算中的单产不是单个农场的实际单产, 而是一个地区的平均单产, 属“蓝箱”政策。对农业的公
