政府职能的两重性及发展趋势
——从地方政府的角度分析
摘要：改革开放以来，市场经济体制在我国初步确立。新形势、新问题随之出现，我国政府开始面临着新的机遇和挑战，对我国政府职能提出了更高的要求。本文将从地方政府的角度分析我国政府职能的两重性及其发展趋势，并就我国地方政府职能的发展趋势和国外地方政府职能的发展趋势进行对比分析。
关键词：政府职能；地方政府；两重性；发展趋势
一绪论
在市场经济化的今天，国际、国内环境的变化，新问题、新挑战不断出现。对政府职能提出了更高的要求。在我国，市场经济条件下的政府发挥着经济调节，市场监管，社会管理，公共服务的职能。“看得见的手”和“看不见的手”相互配合共同维护着市场经济的秩序。作为国家政府职能组成部分的地方政府职能，是地方政府职责和功能的总称，它一方面反映了地方政府的法定职责，另一方面也体现了地方政府的作用。当下，我国社会正处于非常重要的转型时期。从国际上而言，经济一体化和全球化趋势增强，对我国政府职能提出了新的要求；从我国内部的改革而言，我国正处于市场经济的改革和完善时期，经济的高速发展，政治和经济发展的不平衡，要求地方政府必须迅速转变其职能。特别是加入WTO 后，对我国地方政府的职能更是提出了高的要求。如何适应当前社会的变迁在最低改革成本的基础上达到最佳的效果，这不仅是社会发展的问题，而且与我国政府职能的有效发挥有着重大关系。
二地方政府与政府职能
（一）地方政府的概念
地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位[1]。它是指除中央政府以外的所有治理国家一部分地域的各个层级的地域性政府，但不包括联邦成员单位政府；它不是单指地方行政机关，而是指一个政府单位。
（二）政府职能的相关理论
1、政府职能的定义及内容
政府职能是指作为国家行政机关的政府在实现国家职能所承担的职责和功能[1]。政府职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。政府职能包括两个层面：基本职能和具体职能。基本职能是指，政府运用国家权力通过对社会公共事务提供管理和服务，使社会处于有秩序的稳定状态，从而实现和维护国家的政治统治。具体职能则是指，政府在对社会公共事务提供管理和服务时，出于各种不同的具体需要而应承担的职责和应发挥的作用。
前者对于一切政府来讲都是相同的。后者由于社会及社会事务本身的特点，使不同政府的职能各不相同。首先，由于社会事务自身的特点，使它必须也只能由某一层级政府来承担职责，即某些特定社会事务只能由中央政府提供管理，而另一些特定事务只能由基层政府提供管理和服务；其次，由于社会发展的不平衡，使不同国家、不同地域的政府面对需要提供管理和服务的社会事务并不相同；最后，由于社会总是处于发展过程中，需要提供管理和服务的社会事务对不同时期的政府来讲也不相同，并且产生政府职能转变问题。
2、地方政府与政府职能
政府职能是由一个国家的全体政府共同实现的，由地方政府实现的政府职能即地方政府职能，实指地方行政机构的职能。国家职能的两个方面（政治统治职能和社会管理职能），在不同层级的政府职能中存在着差异：在通常情况下，层级越高的政府，其政府职能中的政治统治职能更为凸显；层级越低的政府，其政府职能中的社会管理职能更为凸显。地方政府通过对地方社会治理而形成的有秩序和可持续发展的状态，是服务并有利于国家政治统治职能的实现。从政府职能与地方政府职能的关系看，政治职能、经济职能、基础设施职能、社会事务职能都是政府的基本职能，但是，他们在中央政府或地方政府的职能结构中各自具有不同的地位。对中央政府来说，政治职能在各项基本职能中居于优先位置，经济职能是一项重要职能；但对地方政府职能来说，由于它们的主要任务是为地方企业生产和居民生活创造一个良好的外部环境，因此，基础设施职能和社会管理职能在地方政府职能中居于优先位置。
（三）政府职能的两重性
政府职能具有两重性，即从政府职能的属性角度分为政治统治职能和社会管理职能。政府政治统治职能的直接目的是维护统治阶级的特殊利益，借助政府政治统治职能的履行，统治阶级对被统治阶级实施压迫和制裁，因此，政治统治职能又被称为政府的阶级职能。政治统治职能主要表现为运用军队、警察和法庭等暴力手段镇压被统治阶级的反抗或制裁破坏统治阶级利益的敌对分子。社会管理职能的直接目标是维护社会稳定和推动社会发展，政府对社会管理职能的履行具有公共性，并不仅仅针对统治阶级的特殊利益，而是出于社会整体利益的需要，因此，社会管理职能又称为政府的公共职能。社会管理职能可以划分为对外职能和对内职能两个部分，对外职能是指保卫国家安全和发展对外关系；对内职能主要是指维持国内社会秩序、发展社会经济和公共服务、提高国民福利等。
政府的政治统治职能与社会管理职能相辅相成，共同服务于人类社会。社会管理职能的实现以政治统治职能的充分发挥为前提和基础，政治统治职能位于主导地位，政治统治职能有懒于社会管理职能。
三地方政府职能的发展趋势
总的来说政府职能的发展趋势是：从无限政府向有限政府的转变；从权威主义行政向民主行政转变；从管制方式向服务方式转变；从以官本位向以民为本转变。本文在此对我国地方政府职能和外国地方政府职能的发展趋势进行对比分析。
地方政府在伴随中央集权体制产生后，随着中央集权体制在传统国家和民族国家的发展变化，更由于人类社会的发展进步，其政府职能也在不断演变。特别是近现代以来，这种演变更为迅速。在不同的国家和历史时期，这种演变在地方政府职能的内容和主次先后方面有不同的表现，但呈现出一种共同的趋势：政治职能逐渐减弱，社会职能日益增强；并且从简单的防御职能向建设职能发展。
中国地方政府职能基本上是沿着如下轨迹演变的：确保国家（国君、帝王、中央政府）的政治统治——保证地方社会的安定有序——从保障本地社会安定向促进本地经济社会发展——进而为本地居民提供质量更好的生活、生产环境。在西方，地方政府职能演变大体也经历了这样一个过程。但由于近几个世纪以来，当中国社会处于发展停滞时，西方国家却迅速通过工业革命进入了现代社会。社会的进步，市场经济的发展，使民主与法治在这些国家都日趋成熟和完善。西方国家地方政府在职能发展上发生了根本改变：不仅比中国更早地走完上述过程，而且更进一步向服务优质化方向发展，使地方政府成为服务型政府已接近实现，或已成为这些国家地方政府的发展目标。
（一）我国地方政府职能未来的发展趋势
随着社会主义市场经济体制的不断成熟和完善，以及民主与法制水平的不断提高，中国地方政府职能在经历转型期的职能转变后，将迈入政府职能现代化的阶段。在这一过程中，中国地方政府职能的发展呈现如下趋势：第一，在职能内容方面，定位将日趋明确。地方政府，特别是基层地方政府，将把为地方居民的生产、生活创造高质量的条件和环境，作为自己工作的目标；政治统治职能将进一步弱化，而社会管理职能则进一步增强。提供和维护公共基础设施，重视环境保护，维护社会安宁，将成为政府职能的主要方面，少量的直接经济职能仅存于高层地方职能。基层地方政府主要通过完成地方各项社会事务的公共管理和提供必要的公共服务，为地方经济发展服务。在这方面，提高地方居民的劳动素质，加强职业技术教育将成为这些政府的重要任务。
第二，在职能实现模式方面，将从管制型走向服务型，即将对社会事务的公共管理转变为向地方社会提供全社会共享的公共物品。在管制型模式里，地方政府以一种居于上位的势态，更多的是从有利于自身管理的角度，寻求完成职能的手段和方法，较少顾及其对民众可能带来的不便；而在服务型模式里，地方政府
